关于推动城市精细化管理的调查报告

西安市莲湖区人大常委会  白秋分  水生泽

为加快推进城市精细化管理建设，今年，莲湖区人大常委会通过座谈会、问卷调查、听取汇报、实地察看以及入户走访等形式，深入全区各职能部门和基层一线，调查研究推动城市精细化管理问题。

一、基本情况

莲湖区城市精细化管理工作2012年12月启动，以经济发展、城市管理、公共服务、安全以及社会稳定等为主要目标任务，以“整合资源、精细高效”为构架城市管理新模式，探索推行“地理分布、管理方便、无缝对接、全面覆盖”的网格化管理，依托数字化城市管理平台，按照管理部件和网格化管理办法，实施发现受理、任务派遣、问题处理、监督评价“四位一体”的管理运行，将城市管理的所有事项融入到全区网格化管理之中。建立了以标准化执法、服务、队伍管理、效能监察“四个体系”为架构，指挥、案审、执行、服务、队伍管理、效能监察“六个中心”为支撑平台，具有一定特色的标准化执法和服务模式，落实了规范文明、高效便民的执法服务理念。

二、存在问题

调研中发现，随着城市建设和经济社会的飞速发展，城市管理工作面临着新的困难和挑战，主要有以下几个问题：

（一）个别单位、部门对精细化管理工作的重要性认识还不够。对于城市精细化管理工作的宣传教育不够广泛，职能部门以外的成员单位领导，齐抓共管意识淡薄，配合意识不强。部分城管干部的能力和水平还达不到精细化管理的要求。市民参与城市管理的主人翁意识不强，文明素质与国际化大都市的要求差距较大。

（二）城管执法机构权责不匹配。城管部门拥有的行政处罚权基本上是其他职能部门无法行使或难以行使的权力，执法事项多达几百项，随着城镇化进程的不断推进和人口增多，城市治理的任务将更加艰巨，存在着城管人员行政编制不足、执法人员结构失衡的突出问题，执法人员普遍感觉力不从心。另外，综合行政执法面临着法律依据和法律地位被质疑的窘境，执法依据分散于地方性法规、规章和规范性文件中，缺乏一部统一、规范的城市管理法，一线执法人员经常抱怨没有“底气”。

（三）管理属地存在权责分离、多头管理等问题，造成职权交叉、管理“重叠”、工作不好落实的现象。例如西大街、北大街这种地理位置特殊的中心街区，沿街大部分公共设施的申报维修和执法管理分属不同的市级部门，区级层面由于没有相关职权，缺乏强制执法的手段，协调难度很大，造成“看得见的管不着，管得着的看不见”的现象。一些破损陈旧设施的维修和户外广告的申报、审批程序繁琐，导致破损立面处置不及时，部分公共设施长时间不能使用。

（四）早期市政设施不配套、布局不合理的问题与快速发展的城市化进程不相适应，直接影响着广大市民的日常生活，给城市管理带来了很大的压力和难度。

（五）针对城市管理中乱贴乱发野广告、出店占道经营及渣土车管理等“顽疾”问题，解决办法不多、力度不强，缺乏有效的法律依据和手段，无法从源头上彻底治理。

（六）网格化管理推进不均衡。大部分单位由于资金不足、人员缺乏，暂时还没有开展网格化管理工作。已经启动此项工作的单位，推进情况不均衡，多数单位把工作重心放在城市管理指挥分中心建设上，网格内人员的配置和管理还不到位。

（七）民族宗教、社会矛盾、旅游商贸治安问题比较集中，治安管理压力大。莲湖区回民占全市总人数的60%以上，宗教场所多达25个，民族宗教问题比较敏感；一些民族分裂势力、境内外反华势力借助民族宗教问题进行分裂破坏活动；民运重点人员、法轮功、世际神等邪教组织人员活动频繁；伊斯兰教“达洼宣教”活动不断，涉疆涉藏工作压力大，维护社会政治稳定的形势严峻。同时，莲湖区也是老城区，随着旧城改造和开发建设，一些企业破产、改制、兼并、转型，征地拆迁补偿等遗留问题增多，辖区流动人口激增、人员密集，违法犯罪问题呈上升趋势，管理难度加大。此外，莲湖区还是旅游商贸多而集中的地区之一，旅游人员多，钟鼓楼广场、大唐西市、回坊风情餐饮一条街、高家大院、广仁寺、西大街、北大街等景点场所平均每天的游客量达7万人次，盗窃、诈骗、人身安全等案件频发，社会治安形势严峻。

三、几点建议

（一）强化队伍建设，提高执法水平。坚持不懈地抓好城管执法队伍的思想、作风和纪律建设，积极推行“阳光城管”教育，引导城管执法人员牢固树立正确的执法、服务理念，树立正确的权力观、地位观和利益观，把人民群众的安全感和满意度作为精细化管理的出发点和落脚点，赢得社会和市民的理解信任和支持。采取多种形式和渠道搞好执法人员的培训和考核，提高执法人员的政治责任、业务能力和执法水平。进一步完善检查监督机制和纪律约束制度，规范城管执法行为，加大考核力度，做到工作有标准、作业有质量、检查有记录、奖罚有依据。同时，相关职能部门要及时调整、编配合理的执法人力资源结构，满足执法工作的实际需求，增强城市精细化管理的法治能力。

（二）加大宣传力度，营造精管氛围。不断丰富宣传教育的形式和渠道，充分利用辖区单位网络电视、小区宣传栏、公益广告栏等阵地，大力宣传《市容管理条例》等法规知识，切实转变居民观念，教育引导广大市民以主人翁的姿态共同参与城市精细化管理，自觉遵守城市管理规定。教育引导商户、摊贩树立正确的经营理念，并最大可能为经营者开辟合法经营场地和渠道，提供安全保障，使其享受城市管理带来的实惠，消除消极抵抗心理。

（三）理顺城管体制，增强法治能力。各级政府和职能部门要按照十八大、十八届三中全会提出的“理顺城管执法体制，提高执法和服务水平”的要求，通过科学制定城管执法的综合性规范来突破和理顺城管执法体制，合理规划综合执法的职责范围，因地制宜地建立符合城市发展阶段特点的新标准。同时，要在理念上，由传统的以政府为单一主体的城市管理转变为政府、社会组织、企业、公众多元参与的现代城市治理模式，形成充分体现民意、保证公民积极参与、有效互动的合作机制。

（四）整合管理权属，夯实管理职责。把明确管理属地职责作为确保城市精细化管理的前提，加大与市级相关部门的协调力度，积极与市级平台对接，积极争取市级政策的支持，进一步整合部分街区的管理权属和职能，有效解决街区管理职能分散、职权交叉的问题。对因职权交叉而存在的“灯下黑”和“盲区”的管理事项，争取市级相关职能部门授权，对辖区内户外广告、门头牌匾、占道经营活动等事项的审批和处罚权实行管辖区内“一个窗口”对外的管理机制，确保城市管理工作的“精细”和提升。

（五）提升规划层次，提高管理效能。在城市景观、综合改造和特色街区规划中，要向市级相关部门提出科学合理化的建议，坚持高起点的规划建设。要大力推进主要干道、重要节点的立体改造，按照“一街一案”的原则，结合街区特色，制定不同的管理标准。按照城市精细化管理标准，准确核定城市管理经费，确保城市公共设施维护费等专项资金全额用于城市建设管理。以多种形式引进和鼓励外来资本和民间参与城市基础及公共设施的建设和管理。提升规划建设层次，努力实现“完善城市功能，强化城市管理，提升城市品位”的要求。

（六）创新管理模式，注重解决“顽疾”。对于个别城区出店占道经营、张贴和散发“野广告”和渣土车违规等易复发、难解决、长期存在的“顽疾”，要以“整合资源、精细高效”为标准，真正实现城市管理由被动式、粗放式、突击式向主动化、精细化、长效化的转变。首先，要坚持“大城管”理念，建立统一高效的管理体系。在区级层面，要建立和坚持区级领导分工包抓工作制度，强化区城管委的监督评价职能，发挥好领导机构和法规制度“指挥棒”的作用；在职能部门层面，继续发挥城管联合执法联席会议作用，形成城管执法部门牵头，多个部门配合的城市管理执法联动模式；强化问责惩处，健全长效管理，合理安排执法部门和人员，实行“零容忍”，出重拳治理；在街道层面，强化属地管理责任，坚持对重点部位进行定时、定点值守，充分发挥环卫、公安、工商等机构和社区力量，以落实门前“三包”工作为抓手，引导社会各界参与城市管理，实现城市管理与社会治理的相融合。其次，继续统筹推行网格化管理，进一步完善监督指挥、市民热线、动态巡查和GPS定位系统等数字化管理体系，形成数字化管理、网格化定责、精细化管控的城市管理模式，充分发挥网格化和数字化管理的优势和作用，把改革创新和精细化管理贯穿于城市管理的每个环节。

（七）注重治安治理，维护社会稳定。针对辖区内民族宗教、社会矛盾和旅游商贸治安等问题，全面提高打防管控和服务管理工作效能。积极组织形式多样的警民互动活动，通过“三官一律”进社区等有效形式，向群众和居民传授防盗、防抢、防诈骗常识，增强群众法制观念和自防意识。尤其面对当前严峻复杂的反恐形势，用反恐思维指导警务模式的转变，提高预警、防范和快速处置能力。对辖区涉疆维族人员建立一人一档的日常管理工作台账，确保做到人来有登记，人走有注销，住有动向，走有去向。坚决打击“法轮功”、“全能神”等邪教组织活动，对涉政、涉教重点人员严格落实稳控措施，进行法定不批准出境报备，防止其出境。对民运重点人员进行异地控制，尤其在“六四”、“七五”敏感期，阻断其相互非法联系，防止不法活动。通过严密细致的管理和反恐安保工作，使重大暴恐案件、涉及维汉纠纷的规模性非法聚集和突发性群体事件及打砸抢烧等恶性暴力事件得到有效遏制，确保社会平稳安定。