蓝田县人大常委会

规范性文件备案审查工作情况

规范性文件备案审查，是宪法、法律赋予各级人大常委会的一项重要监督职权，对各级人大常委会依法监督、维护国家法制统一，促进“一府两院”和下级人大及其常委会依法履职，深化法制社会建设具有重大意义。近期，蓝田县人大常委会对本县的规范性文件备案审查工作进行了专项调研。

一、基本情况

2012年换届以来，以县政府或县政府办公室名义发布的规范性文件共25件。其中按规定报市政府和本县人大常委会备案的，2012年5件，2013年5件。

从县人大常委会审查情况看，所审查的县政府出台的规范性文件中没有同法律、法规相抵触的情况；未发现有超越法定权限，限制或者剥夺公民、法人和其他组织的合法权利，增加公民、法人和其他组织义务的情形。县人大常委会也没有收到有关机关、组织和公民对规范性文件提出的审查要求。具体情况如下：

（一）加强领导，制定相关规定。县政府制订了《蓝田县人民政府规范性文件备案审查工作实施方案》，要求各镇、部门切实提高认识，加强领导，组织学习规范性文件管理办法的相关规定，围绕“四个明确”（即明确规范性文件的范围、审查内容、审查主体、审查期限）做好规范性文件备案审查工作。同时，进一步统一规范性文件备案审查文书格式，确保报送备案规范性文件的材料齐全、规范、统一。

（二）严格执行，不断提升备案审查工作水平。一是县政府法制办提前在规范性文件起草时就介入起草过程，要求各单位在制定或起草规范性文件过程中要按照备案审查办法和备案审查文书格式的要求规范办文程序，并从发文依据、制定说明和备案材料等方面作出要求予以规范，切实提高规范性文件起草质量。二是县政府法制办前置审查。提交政府常务会议讨论的规范性文件草案必须先提交县政府法制办进行审查。县政府法制办审查法规性文件草案合法性时，重点审查起草单位是否对规范性文件的必要性、可行性等内容进行充分调研论证；规范性文件在起草过程中是否公开征求意见；涉及重大公共利益和群众切身利益的，是否采取座谈会、听证会等多种形式，广泛听取行政管理相对人和有关基层单位的意见；涉及地区经济社会发展的重大事项或者专业性较强的，是否事先组织专家进行必要性和可行性论证。三是加大重点领域规范性文件审查力度。对涉及国土、建设、民政、水利等方面的4件规范性文件，进行了重点审查，规范性文件质量明显改善。规范性文件制定时违法、越权，不切实际、单纯为完成上级任务等现象明显减少；贴近群众、服务大众、惠及民生、具有实用性的措施明显增多，充分发挥了备案审查的作用。对审查中发现的片面强调部门利益，照搬照抄、缺乏可操作性的规范性文件提出审查意见，要求起草单位予以修正。

（三）分清责任，及时清理规范性文件。结合省、市要求， 2013年7月在全县开展规范性文件全面清理工作，印发了《蓝田县人民政府办公室关于做好规范性文件清理工作的通知》。清理工作分两个方面进行，一是县政府及政府办公室发布的规范性文件，按“谁主管，谁负责”的原则，由各主管部门负责清理。两个以上部门联合起草的，由主办部门负责清理，提出继续执行、废止、失效、修改清理等意见，报县政府法制办审查，经批准后统一向社会公布。二是各镇、部门自行制定发布的规范性文件，由各制定发布单位自行清理，并向社会公布。共清理规范性文件443件，废止11件，失效1件，并及时向社会公布了清理结果。

二、存在的主要问题

（一）思想认识上重视不够。对《蓝田县人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查办法》学习不及时，报备意识淡漠，认识存在偏差。对于规范性文件备案审查工作的重要性，在认识上还存在不到位的情形，或多或少存在消极被动心理，有“吃力不讨好”、“添麻烦”的思想，存在着一定程度的敷衍、畏难和顾虑现象。

（二）备案审查工作力量较弱。承担备案审查工作的人员同时还承担着其他工作，而且更多以其他工作为主，投入备案审查的时间和精力远远不够。同时，备案审查是一项专业性很强的工作，在专业人才的引进、培养和使用上，也缺乏长效的保障机制。

（三）备案范围认识不够准确。一些部门对规范性文件的概念理解不准，对什么是规范性文件、规范性文件起草制定的法定程序等缺乏了解。有的部门认为，只有政府的命令、决定才是规范性文件，其他不属于人大监督的范围；或认为只有条文式标书的文件才是规范性文件；有的还认为规范内容简单的，涉及面窄的不属于规范性文件等。实践中，政府规范性文件大多以公告、通告、通报、通知、办法、会议纪要、意见等形式出现，有的还以政府办公室或工作部门的名义发布，或者以党政联合名义发布。缺乏统一的、科学的、明确的标准，容易造成漏报、少报甚至不报。

（四）审查工作不够深入。由于思想认识和工作力量等方面的原因，很难做到对所有的规范性文件进行全面、深入的审查，因此，在多数情况下，审查往往难以发现实质性问题，停留在形式审查的层面，或者只能选择其中个别文件有重点地进行审查。另一方面，社会对备案审查的监督作用也没有发挥。多年来，县人大常委会没有收到过国家机关、社会团体、企事业单位和其他组织以及公民提出的对规范性文件审查要求和建议，反映了市民和社会各界对人大常委会备案审查工作的认知度、关注度、参与度很低，人大常委会备案审查工作缺乏与外界社会互动。此外，在具体审查标准的把握、审查意见的处理等方面，也存在不少困难和问题。

三、几点建议

（一）增强法律意识，依法做好规范性文件备案审查工作。对规范性文件备案审查是人大常委会实施法律监督的主要形式，要通过主任会、常委会会议、人代会平台以及各种方式，宣传组织法、监督法，使县人大常委会组成人员及机关工作人员充分认识到规范性文件备案审查是法律赋予人大常委会的监督职权，树立法制意识，增强依法监督的积极性、主动性。要加大宣传力度，在各种场合、利用各种形式，广泛宣传和普及备案审查法律法规知识和规定程序。召开有县政府和相关部门分管领导、镇人大领导参加的专题工作会议，安排部署此项工作，深化县政府及政府组成部门对人大履行职责的认识，促使其自觉报送规范性文件，主动接受人大的监督。      

（二）健全机制，完善规范性文件备案审查工作程序。规范性文件备案审查工作是一项法律性、政策性、专业性很强的工作，也是履行规范性文件监督管理的一项重要措施。县政府要进一步建立完善工作制度和工作机制，加强对规范性文件的管理，强化备案审查工作，推行对部门制定的规范性文件的前置审查和备案审查工作。要充分发挥法制机构的作用，严格遵守规范性文件制定的要求，凡以政府或政府办名义制定的规范性文件，应经政府法制办进行审议前合法性审查，提高审查的实效。对依法应向县人大常委会报送备案审查的规范性文件要依法及时、准确报备，做到有件必报，不迟报、漏报，报送的材料完整齐全。

（三）采取有效措施，进一步提高规范性文件的质量。一是要加强培训学习。建立培训机制，开展规范性文件相关法律知识、业务知识的系统学习培训工作，提高起草人员、法制人员等相关人员的能力素质，为提高规范性文件的制定质效提供基础保障；二是要严格依法制定。制定的规范性文件不仅内容上要合法适当，还应严格遵守法定的程序。负责起草规范性文件的单位应对制定的必要性、可行性等进行充分的调研论证，起草过程中要采取行之有效的形式公开征求意见，广泛听取民意，吸收合理的意见，切实提高规范性文件的制定质量；三是要加强对起草部门的业务指导工作，增强起草说明文件的说理性，切实提高规范性文件的起草质量和起草说明的制作质量；四是要加强规范性文件的解释、评估清理和汇编工作。对规范性文件作出解释的，应依法公开并报送备案审查。为保证规范性文件的有效执行，县政府应适时组织对规范性文件的实施情况进行评估和定期清理，对不符合现行法律、法规、规章规定，以及不适应经济社会发展要求的规范性文件，要及时予以修改或废止，定期编印已公布和清理的行政规范性文件汇编，对继续有效的所有规范性文件统一在政府网站公开，便于广大人民群众查阅学习。