——2016年10月25日在西安市第十五届人民代表大会
常务委员会第三十五次会议上
西安市人大法制委员会主任委员
西安市人大常委会法工委主任 郝福京
主任、各位副主任、秘书长、各位委员：
市十五届人大常委会第三十二次会议审议了市人民政府提请审议的《西安市物业管理条例（修订草案）》（以下简称修订草案）。常委会组成人员认为，《西安市物业管理条例》颁布实施以来，对于规范我市物业管理活动，维护业主和物业服务企业的合法权益起到了积极作用。但是，随着物业服务行业的发展和业主民主自治意识的不断提高，物业管理工作中出现了很多新情况、新问题。特别是管理体制不健全、业主大会成立困难、开发建设遗留问题突出等制约了物业管理的有序进行，容易引发矛盾纠纷，从而影响社会的和谐稳定。这些问题的存在对物业管理提出了新的更高的要求，原条例相继暴露出了一些缺陷和不足。因此，根据我市物业管理实际情况，对该部法规进行修订十分必要。同时，常委会组成人员还对修订草案提出了修改意见和建议。
常委会会后，法工委根据常委会要求，明确了该部法规的立法调研和征求意见工作要兼顾广度和深度，力求尽可能涵盖不同类型的社会群体；修改工作要尽量避免照抄照搬上位法，着重研究解决实际问题，从合法性和操作性上下功夫。8月下旬、10月上旬，法工委会同市房管局、市法制办、市人大城建环资委等相关部门，对法规进行了两次集中修改，分别形成了修订草案修改稿征求意见一稿、二稿。同时，对法规修改各阶段形成的文本开展了3次广泛的征集意见工作。一是针对区县、开发区、物业服务企业、业主等不同单位和社会群体起草了有针对性的立法调研提纲，通过实地调研，征求了碑林、灞桥、长安、高新、经开、浐灞、谭家社区的意见建议，常委会分管领导带队前往南京、杭州等地进行立法调研，学习了其他城市的先进经验；二是召开了15次座谈会，征求了部分常委会组成人员、相关市级部门、街道办事处、居民委员会、物业服务企业、业主的意见建议；三是召开了2次专家论证会，听取了相关专家学者的修改意见；四是通过书面征求意见和发函委托，征求了市中级人民法院、市人民检察院、市仲裁委、各区县人大常委会、各开发区管委会、各民主党派、工商联、工会、共青团、妇联、相关律师事务所、相关基层立法联系点、相关政协委员的意见建议；五是通过人大网络信息平台征求了全体人大代表的意见建议；六是通过3次网站公布法规全文和报纸刊登消息，征求了社会公众的意见建议。
10月14日，法制委召开第二十五次会议，根据常委会组成人员的审议意见、市人大城建环资委提出的书面审议意见、征集到的意见和立法调研了解到的实际情况，对修订草案进行了统一审议，形成了修订草案修改稿。10月18日，市人大常委会主任会议听取了法制委员会审议结果的报告，讨论了修订草案修改稿，同意提请本次会议审议。现将审议结果报告如下：
一、关于法规的结构设置
委员会审议认为，修订草案“物业的使用与维护”一章中规定的“物业保修金”与“专项维修资金的管理与使用”一章规定的“专项维修资金”都是用于物业维修与养护的资金。但两者的交存主体和具体用途有所不同。物业保修金是建设单位交存的用于保证建设单位履行物业保修义务的资金；专项维修资金是业主交存的用于物业保修期满后物业共用部位、共用设施设备的维修、更新和改造的资金。为了明确物业保修金与专项维修资金的交存、用途与使用流程，保证建设单位、业主依法履行物业的维修、养护责任，故将“物业的使用与维护”一章中关于“物业保修金”的规定移至“专项维修资金的管理与使用”一章，并将该章名称修改为“物业保修金与住宅专项维修资金”。
有的专家和立法调研中有的单位提出，修订草案与国务院《物业管理条例》和《陕西省物业管理条例》的章节顺序有所不同，建议将“前期物业管理”一章放在“业主大会、业主委员会和物业管理委员会”一章之后，与上位法保持一致。故对上述两章的顺序进行了调整。
委员会审议认为，国务院《物业管理条例》、《陕西省物业管理条例》已经对业主大会临时会议及业主委员会的召集、业主委员会成员资格的终止、物业服务应急预案、专项维修资金的交存提取标准及账户管理等内容作出了具体规定。为了避免重复，节约立法资源，故将修订草案中关于上述内容的规定予以删除。
二、关于总则
立法调研中有的人员提出，居民委员会是居民自我管理、自我服务的基层群众自治性组织，其机构设置、人员构成均有限度，赋予其物业管理方面的职责不仅应限于协助街道办事处、镇人民政府，还应当限于与社区工作有关的物业管理工作，避免居民委员会承担与其工作任务不相符的物业管理职能。故对居民委员会的职责进行了限定，作为修订草案修改稿第五条。
征集意见中有的人员提出，修订草案规定的第三方评估制度具有一定的前瞻性和针对性，建议增加评估活动应当客观公正、评估报告应当真实全面的规定。因此，增加了物业服务第三方评估机构应当依照法律、法规和合同约定提供专业服务，出具的评估报告应当真实、客观、全面的规定，作为修订草案修改稿第七条第二款。
三、关于业主大会、业主委员会和物业管理委员会
有的常委会组成人员提出，我市目前业主委员会的数量占比较少，建议明确业主大会的成立时限，及时选举产生业主委员会，解决业主自治的难题。征集意见中有的人员提出，有的小区业主大会成立困难，要求的很多筹备资料业主很难提供。委员会审议认为，业主大会代表和维护全体业主在物业管理中的合法权益，其成立是业主自治的前提。业主大会成立后，可以行使其选举业主委员会，决定选聘物业服务企业等权力。修订草案仅规定了建设单位应当报送筹备首次业主大会所需资料，物业服务企业应当配合，但对报送的时间未作要求，容易使报送资料的要求落空。因此，在建设单位告知相关部门符合召开首次业主大会会议条件的同时，增加了报送相关资料的要求，分别作为修订草案修改稿第九条第二款、第十条中的内容。
立法调研中有的单位提出，建议对业主大会筹备组成员的构成，特别是业主代表的数额进行细化，对建设单位不派代表参加筹备工作的情形予以明确，提高地方性法规的操作性。根据《陕西省物业管理条例》、《业主大会和业主委员会指导规则》关于业主大会筹备组的相关规定，参考其他城市的经验，对业主大会筹备组的构成及成员条件进行了修改完善，分别作为修订草案修改稿第十一、十二条。
国务院《物业管理条例》规定，业主大会、业主委员会应当配合居民委员会依法履行自治管理职责，接受其指导和监督。委员会审议认为，召开业主大会、表决相关事项是业主自治的重要内容，事关物业管理工作的有效开展和每位业主的切身利益。因此，增加了召开业主大会会议，业主委员会应当于会议召开十五日前将会议内容书面告知居民委员会的规定，作为修订草案修改稿第十九条第二款。
有的常委会组成人员提出，建议明确业主委员会的任期。有的专家和征集意见中有的人员提出，现实中业主委员会组成人员侵害业主利益的行为大量存在，建议成立民意监督小组或者监事会，进一步规范业主委员会成员的行为。委员会审议认为，业主委员会应当代表全体业主利益，执行业主大会决定，及时向业主公开相关资料，不得有违反法律、法规或者超越业主大会赋予的职权，侵害业主合法权益的行为。应当从制度上加强对业主委员会及其成员的监督管理，而不是简单地增设相关监督组织。否则，如果民意监督组织与业主委员会形成利益共同体，将会更大限度地侵害业主利益。因此，增加了业主委员会的组成人数和任期、成员资格、印章管理规定、禁止行为、财务管理和审计制度，分别作为修订草案修改稿第二十四、二十六、二十八、三十八、三十九条。
征集意见中有的单位提出，建议进一步细化业主委员会换届期间资料移交的相关规定。委员会审议认为，修订草案明确了业主委员会届满后应当将相关资料移交新一届业主委员会以及业主委员会成员资格提前终止的资料移交规范。但对于未完成换届选举的业主委员会和业主委员会成员届中集体辞职的资料移交未作规定。故增加了街道办事处、镇人民政府或者开发区管理委员会代管相关资料的规定，作为修订草案修改稿第三十二条第一、二款中的内容。
立法调研中有的单位和人员提出，建议删除修订草案中关于物业管理委员会成立须经双过半业主同意的规定。委员会审议认为，物业管理委员会是业主大会难以成立或者业主委员会难以选举产生时，根据物业管理的实际需要设置的临时机构，是特定情况下为保证物业管理正常进行的特殊管理手段，其成立不宜限定的过于严格。同时，其他设置了物业管理委员会的省市也未设定业主双过半同意的条件。鉴于物业管理委员会由业主成员以及街道办事处、镇人民政府或者开发区管理委员会、公安派出所、居民委员会、建设单位派员组成，除业主成员外，其组成人员已有四名。修订草案规定了物业管理委员会人数为七至十一人。这一规定有可能导致物业管理委员会成员中业主人数不过半。同时，即使成立物业管理委员会，涉及决定业主共同利益的事项仍应征求全体业主的意见，不应由物业管理委员会代行业主大会职责。因此，将物业管理委员会成立须经双过半业主同意的规定和物业管理委员会代行业主大会职责的规定予以删除；将物业管理委员会的人数提高到九至十三人。增加物业管理委员会应当就物业共同管理事项征求全体业主意见和在业主委员会依法备案后解散的规定，作为修订草案修改稿第三十六条。
四、关于前期物业管理
征集意见中有的人员提出，建设单位销售方案是否向买受人明示，应由建设单位自行决定。委员会审议认为，《商品房销售管理办法》对商品房的销售条件、房屋销售合同的内容、建设单位向买受人明示的要求等都作出了具体规定，这些规定并未涉及向买受人明示销售方案的内容。故对建设单位的明示义务进行了修改，作为修订草案修改稿第四十七条。
委员会审议认为，修订草案明确了住宅物业的建设单位选聘前期物业服务企业的时间和方式，但对招投标或者协议选聘后，建设单位与物业服务企业何时签订物业服务合同未作规定。且《陕西省物业管理条例》明确规定，前期物业服务合同和临时管理规约的备案时间是自物业服务合同签订之日起十五日内，即物业合同的签订时间就是备案的起算时间。在实际工作中出现过招投标工作虽已完成，但物业服务合同不能及时签订的情况。因此，增加了签订物业服务合同的时间要求，作为修订草案修改稿第四十九条第二款。
有的专家和征集意见中有的单位和人员提出，修订草案关于前期物业服务合同和临时管理规约的备案单位是市物业管理行政主管部门，而物业管理的很多具体工作都已下放至区县和开发区。建议修改前期物业服务合同和临时管理规约的备案单位。故将受理前期物业服务合同和临时管理规约的备案单位修改为区县物业管理行政主管部门或者开发区管理委员会，作为修订草案修改稿第五十条第一款中的内容。
立法调研中有的人员提出，建议进一步细化物业承接查验的相关规定，明确建设单位、物业服务企业的权利和义务。委员会审议认为，物业服务企业应当代表业主利益，与建设单位进行承接查验，签订承接查验协议。建设单位应当于现场查验前向物业服务企业移交相关资料，保证物业服务企业在承接查验过程中进行对照、核实。因此，对承接查验的相关内容进行了修改和增设，分别作为修订草案修改稿第五十二、五十三条。
委员会审议认为，物业管理用房是物业服务企业和业主委员会的办公场所，是保障物业服务和业主自治的基础条件。相关行政主管部门在办理规划许可、规划验收、不动产权属初始登记过程中应当进行审查、核查，保证物业管理用房按要求配备。因此，增加了规划部门、不动产登记机构的审查、核查职责，作为修订草案修改稿第五十六条第三、四款。
五、关于物业服务与管理
有的专家提出，修订草案关于外埠物业服务企业在我市从事物业管理服务应当到市物业管理行政主管部门备案的规定，容易产生地方保护的倾向。通过物业服务合同备案，行政主管部门完全可以了解企业的相关情况。同时，物业管理行政主管部门应当通过物业服务合同备案、定期监督检查等手段对物业服务企业进行监管，避免每年核对物业服务企业资质证书，加重物业服务企业的负担。故将修订草案第五十八条第二款、第三款予以删除。
征集意见中有的人员提出，建议增加物业服务合同内容的规定，明确物业服企业的权利义务。委员会审议认为，物业服务合同内容包括合同双方的权利义务、物业服务的事项和标准、物业费的标准和收取办法等涉及业主、物业服务企业切身利益的事项，是物业管理立法的核心内容，也是调解物业管理纠纷的重要依据之一。物业服务企业在全面履行物业服务合同的基础上，还应做好相关配套服务、安全防范等工作。因此，增加了物业服务合同的具体内容和物业服务企业应当履行的其他义务的规定，分别作为修订草案修改稿第六十三、六十四、六十八条。
城建环资委和有的专家提出，建议政府发挥价格指导作用，明确收费标准，促进物业服务市场健康发展。委员会审议认为，物业服务费的收取和交纳是物业服务合同履行的重要内容，是群众和物业服务企业最为关心的问题之一。立法中应当明确收费方式和相应标准，最大限度地避免收费不透明、不合理引发的社会矛盾。因此，增加了物业服务费的收费方式和收费标准的规定，作为修订草案修改稿第六十六条。
立法调研中有的单位提出，水、电、气、暖等专业经营设施设备的管理和使用是物业管理中矛盾较为集中的环节，建议对修订草案中关于专业经营设施设备的规定进一步修改完善。委员会审议认为，专业经营设施设备涉及千家万户，其管理单位涉及水务、电力、市政等多个部门，且每个行业都有相应的管理标准和规范。应当根据我市实际情况，针对新建物业和已建成的物业分别作出规定。同时，对专业经营单位委托物业服务企业负责相关设施设备的维修养护的情况予以明确。因此，根据上述意见对专业经营设施设备的规定进行了修改完善，分别作为修订草案修改稿第七十、七十一条。
城建环资委提出，物业服务企业新老交接不顺畅，档案资料移交困难，影响业主正常生活的情况时有发生，建议增加相应规定予以规范。有的专家提出，物业服务合同期满后物业服务企业的选聘、续聘会出现多种情况，应当将不同情况予以细化，作出相应规范。有的物业服务企业提出，物业服务合同期限届满，因业主大会未能及时召开等原因，业主大会、业主委员会未作出续聘原物业服务企业或者选聘新物业服务企业的决定，也未要求原物业服务企业退出物业管理区域，由原物业服务企业按照原物业服务合同继续提供服务的情况在现实中十分常见。建议对原物业服务合同权利义务能否延续予以明确。根据上述意见，对物业服务合同期限届满后物业服务企业的选聘、续聘、退出等情形进行了修改和细化，分别作为修订草案修改稿第七十三、七十四条。
立法调研中有的单位提出，建议增加老旧小区改造与管理的相关内容。委员会审议认为，我市很多老旧小区管线老化、公共设施配套不全、房屋安全隐患增多，制约了物业管理工作的开展，应当对这些小区进行改造提升，使其达到能够实行物业管理的条件。同时，老旧小区改造提升完成后，应当召开业主大会会议，决定管理模式。故增加了老旧小区改造和管理的规定，分别作为修订草案修改稿第七十五、七十六条。
六、关于物业的使用与维护
征集意见过程中，对在住宅中开设托管班、棋牌室等经营娱乐场所的问题，群众反映意见数量较多。委员会审议认为，上位法对将住宅改变为经营性用房的界定是：在遵守法律、法规的基础上，经有利害关系的业主同意后，方可将住宅改变为经营性用房，而且在特定物业中不得开办产生油烟、异味、废气的餐饮服务项目。对于能否将住宅用于经营小饭桌、托管班、老年餐桌或是开展其他经营活动没有提出明确要求。业主可以在管理规约中进行约定或者通过征得有利害关系的业主同意这一环节予以限定。同时，省市相继出台了学生托管就餐休息场所管理办法，明确了部门监管职责和相关运行规范。因此，对改变物业用途、物业使用禁止行为的规定进行了修改，分别作为修订草案修改稿第八十、八十一条中的内容。
城建环资委和有的专家提出，建议对车位车库的管理进行细化，解决因车位车库收费、管理等问题产生的矛盾和纠纷。征集意见中有的人员提出，建议明确消防、救护等车辆在物业管理区域停放不得收费。委员会审议认为，《中华人民共和国物权法》、《最高人民法院关于审理建筑物区分所有权纠纷案件具体应用法律若干问题的解释》和《陕西省物业管理条例》对于车库、车位的管理与使用已经作出了明确规定。业主反映较多的是共有车位的收益归属问题，应当对这一问题予以细化。因此，根据上述意见，对车位车库的管理规定进行了修改，增加了业主共有车位停放费收取的相关规定，分别作为修订草案修改稿第八十二至八十四条。
鉴于《中华人民共和国人民防空法》、《中华人民共和国国防法》、《陕西省实施〈中华人民共和国人民防空法〉办法》对人防设施的使用、收益等作出了明确规定，对国家投资建设的用于国防目的的设施设备的归属进行了明确。因此，将人防工程的使用管理与上位法进行了衔接，作为修订草案修改稿第八十五条。
征集意见中有的单位提出，利用电梯间、公共场地等共用部位、共用设施设备进行经营的行为十分普遍。但公共收益收支主体不明确、收支情况不透明，很多业主并未享受到公共收益，建议对此进一步修改完善。立法调研中有的单位提出，利用共用部位、共用设施设备经营的收益，应当在扣除合理成本之后，归全体业主共有。国务院《物业管理条例》规定，利用物业共用部位、共用设施设备经营的，业主所得收益主要用于补充专项维修资金也可以按照业主大会的决定使用。《陕西省物业管理条例》规定，利用物业共用部位、共用设施设备从事广告、租赁等经营行为的，所得收益属于全体业主共有，主要用于补充专项维修资金也可以按照业主大会的决定使用。委员会审议认为，省条例规定的属于全体业主共有的所得收益应当属于国务院条例明确的业主所得收益的范畴。同时，法规中明确的所得收益应当是扣除合理成本之后的利润，并非直接收取的场地租赁费、占用费等费用简单相加之和。因此，对公共收益的规定进行了修改完善，作为修订草案修改稿第八十六条。
七、关于物业保修金与住宅专项维修资金
委员会审议认为，专项维修资金的交存主体有两个，分别是业主和公有售房单位。修订草案明确了上述两个交存主体的同时，笼统地规定专项维修资金归业主所有，既不合理也与《陕西省物业管理条例》的相关规定不一致。同时，修订草案仅规定了建设单位对尚未售出的商品住宅、非住宅的共用部位、共用设施设备维修、更新、改造时的费用分摊责任，对建设单位、公有住房售房单位保留自用、经营的商品住宅、非住宅的费用分摊未予明确。因此，对专项维修资金的交存主体和归属进行了修改完善，对建设单位、公有住房售房单位保留自用、经营的商品住宅、非住宅共用部位、共用设施设备维修、更新、改造的费用分摊作出了规定，分别作为修订草案修改稿第八十九条第一、二款和第九十二条第二款。
立法调研中有的单位提出，建议结合实际情况对专项维修资金应急使用的程序进一步修改完善。根据住建部、财政部《进一步发挥住宅专项维修资金在老旧小区和电梯更新改造中支持作用的通知》中关于专项维修资金应急使用的相关规定，参考其他城市的经验和做法，结合我市实际，对专项维修资金的应急使用程序进行了修改完善，作为修订草案修改稿第九十四条。
八、关于监督管理
委员会审议认为，修订草案中关于市区县人民政府建立健全物业管理协调机制的规定与街道办事处、乡镇人民政府、开发区管委会召集物业管理联席会议的规定是不同层级形成的、研究不同层面和类型问题的物业管理综合协调机制。因此，将上述内容修改合并为一条，作为修订草案修改稿第九十八条。
征集意见中有的人员提出，物业管理涉及很多部门，推诿扯皮现象大量存在，建议明确相关部门职权范围，避免群众投诉无门。鉴于物业管理事关群众切身利益、涉及行政执法单位众多。为了进一步明确相关部门和单位的职责和权限，促进依法行政，根据相关部门和单位的职责，结合修订草案的规定，对物业行政主管部门、开发区管委会、街道办事处、镇人民政府以及相关行政主管部门在物业管理过程中应当履行的职责进行了修改完善，分别作为修订草案修改稿第九十九至一百零三条。
九、关于法律责任
有的专家提出，物业共用部位、共用设施设备安全隐患主体责任在建设单位，物业服务企业承接物业未与建设单位进行承接查验，因共用部位、共用设施设备缺陷给业主造成损害的，物业服务企业应当承担连带责任。建议删除修订草案中对物业服务企业承接未经查验物业的行政处罚的规定，防止以罚代管现象的出现。委员会审议认为，建设部《物业承接查验办法》规定了建设单位、物业服务企业在承接查验过程中的权利义务，对物业服务企业擅自承接未经查验的物业，给业主造成损害的，明确了其应当承担的赔偿责任。物业服务企业承接未经查验的物业涉及建设单位、物业服务企业等主体的民事责任分担，不宜设置行政处罚。故将将修订草案第一百零五条予以删除。
鉴于《陕西省物业管理条例》对建设单位擅自选聘物业服务企业、未按规定配置物业管理用房，物业服务企业擅自改变物业管理用房用途、违规委托物业服务、拒不退出物业管理区域和相关单位和个人擅自利用共用部位、共用设施设备经营等行为，设定了明确的法律责任。为了维护法制统一，保证地方性法规的科学性、严谨性，故将修订草案法律责任中的相关条款修改完善、合并衔接，作为修订草案修改稿第一百零九条。
委员会审议认为，修订草案修改稿明确了建设单位、物业服务企业报送、移交相关资料，建设单位明示、公示相关信息的义务和业主委员会、物业服务企业的相关禁止行为。为了保证相关义务落到实处，震慑违法行为，维护业主合法权益，应当在法律责任一章中设定相应的处罚条款与之相对应。故对此进行了增设，分别作为修订草案修改稿第一百零六至一百零八、一百一十条。
此外，还根据有关方面提出的其他修改意见，按照逻辑严谨、表述规范的要求，对有关文字作了修改，对有关条款的顺序作了调整。
委员会已按上述意见对修订草案作了修改，提出了《西安市物业管理条例（修订草案修改稿）》，共九章一百二十一条。
法制委员会认为，修订草案修改稿符合我市物业管理的实际及有关法律、法规的规定，具有较强的操作性，建议提请本次常委会会议审议通过。
以上报告连同修订草案修改稿，请一并审议。