—— 西安市人大法制委员会主任委员 郝福京 西安市人大常委会法制工作委员会主任 主任、各位副主任、秘书长、各位委员： 市十五届人大常委会第十三次会议分组审议了市人民政府提请审议的《西安市户外广告设置管理条例（修订草案）》（以下简称修订草案）的议案。常委会组成人员认为，《西安市户外广告设置管理条例》（以下简称原条例）自2000年施行以来，对于规范户外广告设置行为，提高城市管理水平，展现市容风貌等发挥了积极的作用。但是，随着城市精细化管理的深入推进，对户外广告设置管理提出了新的更高的要求，原条例相继暴露出了一些缺陷和不足。为了进一步规范户外广告设置管理，及时解决存在的问题，根据我市户外广告设置管理实际情况，对原条例进行修订十分必要。同时，常委会组成人员还对修订草案的有关条款提出了44条修改意见和建议。 常委会之后，法工委通过多种方式面向不同群体广泛征求对修订草案的意见建议。1．将修订草案及说明发送法制委、法工委委员征求意见；2．书面委托阎良区、长安区、蓝田县、周至县、户县人大常委会征求区县相关单位意见；3．在西安人大网公布修订草案全文，通过西安日报、西安晚报发布消息，征求市民群众意见；4．组织部分法制委委员和市市政公用局、市法制办相关同志赴临潼区、高陵县、经开区、曲江新区实地调研，了解不同区域户外广告设置管理的实际情况；5．召开有市地铁办、市公交总公司、市出租汽车管理处、出租汽车公司、广告公司、专家学者、相关设置权人、城六区相关部门参加的不同类型的座谈会，听取相关单位和个人对车体广告设置、户外广告设置管理等情况的意见建议；6．十五届人大四次会议期间，委托各代表团征求代表意见建议，并组织召开了相关代表参加的征求意见座谈会。 一、关于总则 有的常委会组成人员提出，建议增加《陕西省城市公共空间管理条例》作为条例的立法依据。为了进一步充实立法目的，根据常委会组成人员审议意见，将该省条例明确为立法依据；同时，增加“合理利用城市空间资源”、“维护相关权利人合法权益”的规定作为条例的立法目的。 有的常委会组成人员提出，修订草案列举的户外广告设置形式不够全面，建议对户外广告设置的定义进一步修改完善。委员会审议认为，户外广告设置形式丰富、载体多样，对户外广告设置的定义采取分项列举方式不能穷尽所有户外广告设置形式。故采取概括的方式对户外广告设置进行定义，作为修订草案修改稿第二条。 为了突出户外广告设置统一规划、总量控制、合理布局、安全规范、文明美观的总体要求，明确市人民政府在户外广告设置管理工作中的职责，增加了户外广告设置的基本原则、市人民政府建立综合协调机制的规定，分别作为修订草案修改稿第四条、第六条第一款。 二、关于设置规划与规范 立法调研和征集意见过程中有的单位提出，建议由户外广告设置行政主管部门统一编制户外广告设置规划，区县户外广告设置行政管理部门、开发区管委会、市城市轨道交通管理机构根据统一规划进行管理。委员会审议认为，为了保证户外广告设置规划的统一，避免重复规划、条块分割、权力交叉，不宜将编制详细规划的职能赋予开发区管委会和市城市轨道交通管理机构。应当由户外广告设置行政管理部门组织编制户外广告设置规划。开发区管委会、市城市轨道交通管理机构应当受市户外广告设置行政管理部门委托，根据统一规划实施行政许可。因此，将修订草案第七条第二款删除。 有的常委会组成人员和城建环资委提出，要结合城市规划布局，明确户外广告的允许设置区域、禁止设置区域、设置形式等内容。委员会审议认为，户外广告的区位要求、布局种类、位置规格及公益广告设置点位都应在户外广告设置规划中予以体现。因此，对规划应当包括的主要内容进行了明确，作为修订草案修改稿第九条。 鉴于2011年实施的国家《城市户外广告设施技术规范》对户外广告设施设置的要求、照明、材料、设计、施工、验收、维护、检测等已经做出了详细规定。我市户外广告设施设置应当严格执行该行业标准，不宜再行制定设施设置规范。因此，将修订草案第九条删除。 有的常委会组成人员提出，禁止在城市标志性建筑上设置户外广告。城建环资委提出，建议增加对利用临街居民住宅窗户设置电子广告行为予以制止的规定。综合考虑我市户外广告设置实际情况，参考其他省市相关规定，增加了禁止在城市标志性建筑、永久性测量标志、住宅建筑或商住混合类建筑住宅部分的窗户阳台设置户外广告。设置户外广告不得影响消防设施使用等内容。 城建环资委和立法调研过程中有的单位提出，利用建筑物屋顶设置户外广告不应完全禁止，在符合规划的前提下，不同区域应当区别对待。委员会审议认为，利用建筑物屋顶设置户外广告要从我市城市建设的实际出发，根据所处城市空间环境和街道景观确定。故将修订草案第十一条第四项修改为“三环路内禁止利用建筑物屋顶设置户外广告、门头牌匾；三环路外禁止利用建筑物坡屋顶设置户外广告、门头牌匾”，作为修订草案修改稿第十四条。 有的常委会组成人员提出，对城市中心地带或交通集中地区的大型电子显示屏应当加以限制。根据常委会组成人员审议意见，增加了设置电子显示屏或者其他附带夜景光源的户外广告应当符合亮度控制标准，安装亮度调节装置，科学控制声音、亮度和使用时间，与所在区域整体灯光环境气氛相协调的规定，作为修订草案修改稿第十七条。 三、关于设置许可 我市户外广告设置权的取得分为招标拍卖和申请许可两种方式。为了进一步理顺逻辑关系，规范设置权的取得方式，从严从紧管理设置行为，明确了不同载体户外广告设置权的取得途径及相关程序，对设置临时户外广告规定了较严格的审批程序，分别作为修订草案修改稿第十八条至第二十一条。 征求意见过程中有的单位提出，建议区分不同情况对户外广告设置期限进一步明确。委员会审议认为，明确不同情形户外广告的设置期限对于规范设置行为、加强设置管理十分重要。因此，结合我市户外广告设置实际情况，对户外广告设置期限进行了细化，作为修订草案修改稿第二十五条。 有的常委会组成人员和城建环资委提出，建议将利用公共汽车、出租车车体设置户外广告纳入城市空间使用费的免缴范围，体现与城市轨道交通共同的公共属性。委员会审议认为，城市公共空间属公共资源，设置户外广告占用城市公共空间，应当依法缴纳城市空间使用费。对于利用涉及公共服务的轨道交通、公共交通设施设置户外广告，应当收取城市空间使用费，并在财政监管下专项用于轨道交通、公共交通的建设和运营。因此，将修订草案第二十六条第二款中利用城市轨道交通设施设置户外广告免缴城市空间使用费的规定予以删除，修改为：“取得户外广告设置权后，设置权人应当按照规定缴纳城市空间使用费，但临时户外广告除外”。 四、关于设置与维护 为了明确户外广告设置应当符合设置规划、设施技术规范等要求，避免法规中出现重复或类似的条文，将修订草案第六条、第十条、第二十九条第一款的内容进行归纳修改，作为修订草案修改稿第三十一条第一款。 城建环资委和立法调研过程中有的单位提出，建议明确户外广告设施安全责任人的同时，增加设置权人应当对户外广告设施进行日常检查的规定。委员会审议认为，设置权人是户外广告设施维护管理、安全保障的责任人，应当对其设置的户外广告设施进行日常维护管理和定期安全检查。遇有大风、暴雨或者其他恶劣天气时，应当及时采取加固、断电等安全防护措施。对于 城建环资委和立法调研过程中有的单位提出，因公共利益需要，变更或者撤回户外广告设置行政许可的，建议退还剩余期限的城市空间使用费的同时，如给设置权人造成经济损失，应当适当给予补偿。为了体现公平公正的原则，促进行政管理部门依法履行职责，维护设置权人的合法权益，将行政管理部门书面告知变更或撤回已生效行政许可的时间明确为“提前三十日”。同时，增加了户外广告设置行政管理部门对生效的行政许可变更设置期限或者撤回，造成设置权人财产损失的，依法予以补偿的规定，分别作为修订草案修改稿第四十三条第二款、第三款。 五、关于监督管理 有的常委会组成人员提出，建议增加相关行政管理部门之间加强沟通衔接的规定。为了打击户外广告设置违法行为，营造良好的市场环境，根据常委会组成人员审议意见，增加了户外广告设置行政管理部门、城管执法部门在查处户外广告设置违法行为过程中加强协作的规定以及相关部门接到户外广告设置违法行为举报投诉处理程序、保密义务的规定，分别作为修订草案修改稿第四十七条、第四十八条、第五十条。 六、关于法律责任 有的常委会组成人员提出，建议明确法律责任相关条款的执法主体。立法调研过程中有的单位提出，建议对相关条款缩小处罚幅度，防止行政管理部门自由裁量权的滥用。根据《陕西省城市公共空间管理条例》、《陕西省城市市容环境卫生条例》、《西安市城市市容和环境卫生管理条例》相关规定，参考其他省市户外广告设置管理的处罚标准，明确了相关条款的执法主体，修改完善了处罚额度。 鉴于伪造、出租、出借、涂改《户外广告设置许可证》和未按规定办理户外广告设置权转让变更登记手续的行为是严重违反户外广告设置管理的违法行为，故在对其设定罚款和责令限期补办变更登记手续的基础上，根据过罚相当原则，对情节严重的情形，增设吊销《户外广告设置许可证》的行政处罚。 有的常委会组成人员提出，对违法行为设定法律责任不应只限于罚款，避免以罚代管现象的出现。征求意见过程中有的单位提出，建议赋予行政执法部门强制拆除权。2013年3月最高人民法院做出的《关于违法的建筑物、构筑物、设施等强制拆除问题的批复》明确规定：对涉及违反城乡规划法的违法建筑物、构筑物、设施等的强制拆除，法律已经授予行政机关强制执行权，人民法院不受理行政机关提出的非诉行政执行申请。因此，将修订草案第四十八条修改为：“违反本条例规定，户外广告设施逾期不拆除的，由城管执法部门强制拆除，拆除费用由责任人承担”，作为修订草案修改稿第五十九条。 《中华人民共和国行政处罚法》对行政处罚的种类和设定做出了明确规定。委员会审议认为，地方性法规设定行政处罚应当严格依据行政处罚法。修订草案第四十九条作出的“自户外广告设置行政管理部门依法公示该违法行为之日起一年内，不得参与本市户外广告设置权公开出让活动”的规定，不属于地方性法规可以设定的行政处罚种类。因此，将该条予以删除。 鉴于《中华人民共和国侵权责任法》对建筑物、构筑物或者其他设施及其搁置物、悬挂物发生脱落、坠落和建筑物、构筑物或者其他设施倒塌造成他人损害的情形，规定了具体的民事责任承担主体。因此，将修订草案第五十一条删除。 委员会审议认为，地方性法规应当体现权力与责任的统一，使执法者在行使行政权力的同时受到相应的约束。因此，对户外广告设置行政管理等相关部门及其工作人员在户外广告设置管理工作中玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊的行为进行了细化，明确了相应的法律责任，作为修订草案修改稿第六十三条。 七、关于附则 我市机动车车身广告的设置涵盖公交、出租车、私家车等多种载体，涉及交通、公安、工商等多个行政管理部门。关于机动车车身广告的设置，市政府正在研究制定管理办法。故将修订草案第十四条修改为：“机动车车身广告设置管理办法，由市人民政府制定”，作为修订草案修改稿第六十六条。 法制委员会已按上述意见对修订草案进行了修改。此外，还根据有关方面提出的其他修改意见，按照逻辑严谨、表述规范的要求，对修订草案有关文字作了修改，对有关条款的顺序作了调整，提出了《西安市户外广告设置管理条例（修订草案修改稿）》，共七章六十七条。 法制委员会认为，修订草案修改稿符合我市户外广告设置管理的实际及有关法律、法规的规定，具有较强的操作性，建议本次常委会会议审议通过。 以上报告连同修订草案修改稿，请一并审议。