西安市人民政府关于城市社区卫生服务体系建设工作情况的报告
——2008年4月14日在西安市第十四届人民代表大会常务委员会第九次会议上
西安市卫生局局长 秦鸿学
主任、各位副主任、秘书长、各位委员：
我受市人民政府委托，现就我市城市社区卫生服务体系建设工作情况报告如下，请予审议。
一、加快发展社区卫生服务体系建设工作的指导思想
为认真贯彻落实《国务院关于发展城市社区卫生服务的指导意见》及陕西省的《实施意见》精神，推进我市社区卫生服务的发展，市政府制定下发了《西安市人民政府贯彻〈国务院关于发展城市社区卫生服务的指导意见〉的实施意见》（市政发〔2006〕123号）。明确了以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，全面落实科学发展观，坚持为人民健康服务的方向，将发展社区卫生服务作为深化城市医疗卫生体制改革、有效解决城市居民看病难、看病贵问题的重要举措，作为构建新型城市卫生服务体系的指导思想。确定了坚持社区卫生服务的公益性质、坚持政府主导、坚持区域卫生规划、坚持公共卫生和基本医疗并重、坚持属地管理、强化市区两级政府责任的基本原则，注重社区卫生服务的公平、效率与可及性。《实施意见》提出：到2007年底，新城、碑林、莲湖、灞桥、未央和雁塔区基本建立起社区卫生服务体系，社区卫生服务机构覆盖率达到80%，长安、临潼、阎良区的社区卫生服务机构覆盖率达60%；到2008年底，全市9区社区卫生服务机构覆盖率达到90%；到2009年底，全市城9区社区卫生服务机构覆盖率达到100%；到2010年底，在城镇基本建立起机构设置均衡、服务功能完善、人员结构合理、运行机制科学、监督管理规范、筹资机制稳定、政策措施配套的城市社区卫生服务体系的工作目标框架。
二、我市社区卫生服务体系建设的发展现状和主要做法
（一）发展现状
在市委的直接领导和市人大的监督、支持下，一年多来，我市始终把加强社区卫生服务体系建设作为卫生工作的重要内容，摆在突出位置，真抓实干。截至2007年底，在我市9个区均设立了社区卫生服务指导中心，全市共有53所社区卫生服务中心、69所社区卫生服务站完成了转型设置审批工作，以街道办事处为单位可覆盖82.8%的城镇居民，初步形成了政府主导、服务功能比较齐全的社区卫生服务网络。进一步加大了社区卫生人才培养力度，全市已培训了700余名社区全科医师、护士，社区卫生服务机构医护人员的服务水平逐步提高。社区卫生服务机构由原来主要开展基本医疗服务，转向预防为主、防治结合的综合服务，开展了健康教育、计划免疫、妇幼保健、慢性病防治、残疾康复、计划生育技术服务等公共卫生服务和常见病、多发病的基本医疗服务。不少机构还通过建立“家庭医生责任制”等形式，为社区居民提供了综合性、连续性的健康管理服务，部分缓解了群众看病难、看病贵问题，促进了居民健康。同时，社区卫生服务的开展，增强了居民对社区的认同感，丰富了社区建设的内涵，有效推进了和谐社区建设。
（二）主要做法
1.明确思想认识，科学制定规划。市政府高度重视社区卫生服务工作，将发展社区卫生服务作为体现以人为本执政理念和提升政府公信力、执行力的重要载体，多次召开会议，学习研究中省有关政策，由市政府带队组织各区主要领导、分管领导、部门负责同志到外地培训、考察学习。2006年12月，市政府下发了西安市的《实施意见》，成立了以主管副市长任组长的“西安市城市社区卫生工作领导小组”，并两次召开了全市社区卫生工作会议，陈宝根市长、李秋实副市长都到会作了重要讲话，统一了思想认识，增强了做好社区卫生工作的主动性和责任感。各区政府也多次召开工作会议，研究部署社区卫生工作，落实责任，加大工作力度。孙清云书记、陈宝根市长、李秋实副市长和各区政府的主要领导还多次亲自视察社区卫生机构，召开现场调研会和专题汇报会，解决社区卫生发展中的关键和难点问题，指导社区卫生工作，形成了市区联动、全力推进的良好工作局面。为进一步推动社区卫生工作的发展，市人大常委会李尊贤副主任带领十余名市人大代表，对我市社区卫生服务工作进行了视察，针对发展中的困难提出了具体的意见和建议。
根据《实施意见》的要求，我市按照政府主导、以调整现有卫生资源为主、以社区卫生服务中心为主体的原则，市政府制订了《西安市城市社区卫生服务发展规划（2007-2010）》。《规划》以辖区内街道办事处的数目为基数，按照街道办事处所辖范围或辖区人口3-10万居民设置1所社区卫生服务中心，中心覆盖不到或距离较远的社区，可按1万居民增设一所社区卫生服务站。全市共规划设置151个社区卫生服务机构，其中社区卫生服务中心73个、站78个。由政府所属医疗机构转型设立的有94所（中心59所、站35所），占62.25%；由企事业单位所属医疗机构承办的有57所（中心14所、站43所），占37.75%，基本实现了城镇居民的全覆盖，初步形成了“15分钟健康服务圈”。
2.加强部门协作，完善配套政策。根据国家和省上的要求，为尽快制定我市财政、编制、人事、劳动等部门的配套政策和措施，市政府多次召开城市社区卫生工作领导小组成员单位会议，专题研究西安市社区卫生发展有关配套政策问题，落实了相关部门职责，市级各部门也主动支持参与社区卫生工作。在广泛调研协调的基础上，我市发展社区卫生工作的各项配套政策措施已全部出台，为今后加快社区卫生服务的发展营造出良好的政策环境。
3.加大财政投入，开展标准化建设。为保障社区卫生服务的公益性质，最大限度地实现“惠民”政策，市政府对社区卫生服务机构的基本建设改造、基本医疗服务和公共卫生服务都加大了财政投入力度。
市政府设立社区卫生专项资金，2007年安排855万元用于社区卫生服务机构建设、基本设备配置、人员培训、卫生服务信息服务系统建设等。对2007年首批进行标准化改造的12所社区卫生服务中心，按照每所60万元的标准，投资720万元用于标准化改造。为让居民在社区就诊更为经济、便宜，从2008年起，市政府对到社区卫生服务机构就诊的群众实行免收普通门诊挂号费、普通门诊诊察费、门诊肌肉注射费、住院诊察费和住院护理费，并由政府给予社区卫生服务机构适当补助的“五免”的惠民政策。
按照省政府确定的补助标准，市、区政府从2007年起分别按城市户籍人口每人每年4元落实社区公共卫生服务补助经费。2007年市级财政已安排落实市本级1321.4万元和中央、省级补助的3264万元，区财政也配套落实了1128万元的社区公共卫生补助经费。
我市还设计了具有西安地方特色的“西安市社区卫生服务机构视觉形象系统”，制定了《社区卫生服务机构标准化建设方案》，统一了全市社区卫生服务机构的布局规划、设置标准、设备配备、标识标牌、制度规范，着力打造西安市社区卫生服务的品牌形象。2007年选择了12所社区卫生服务中心进行首批标准化改造。目前，首批改造的中心已完成了建设任务，达到了科室布局合理、形象标识统一、内部设施完善的标准，改善了机构的服务环境，创造了舒适、方便的就医条件，形成了示范效应和以点带面的工作局面。截至目前，全市已有32所社区卫生服务中心完成了标准化改造任务，有10所中心正在进行标准化改造。
4.转变服务模式，强化公共卫生。通过探索和实践，我市提出了健康教育为先导、慢病管理为基础的社区卫生服务理念，突出了社区公共卫生服务职能。在社区卫生服务中心内建设标准化的公共卫生科，整合社区公共卫生服务工作，探索了社区公共卫生服务的新模式。一是职能的整合。将疾控、卫监、妇幼等机构承担的传染病管理、免疫预防、健康教育、慢性病防治、妇幼保健、计划生育、残疾人康复等适合在社区开展的各项公共卫生服务职能统一移交社区卫生服务中心承担，明确了社区公共卫生“十三类28项”工作任务。二是资源的整合。各社区卫生服务机构通过竞聘上岗，选拔出一批具有预防保健工作资格和经验的专业技术人员到公共卫生科工作，并对公共卫生科实行设备、经费的优先配置。三是管理的整合。建立了社区公共卫生工作的统一规范、统一指导、统一考核的管理模式，按照费随事走和政府购买服务的原则，制定了社区公共卫生服务项目考核和专项经费管理补助办法，在对完成工作的数量和质量全面考核的基础上，核拨社区公共卫生服务专项经费。
三、我市社区卫生服务体系建设工作存在的主要问题
一年多来，我市的社区卫生服务工作虽然取得了一定的进展，但社区卫生服务的发展还不平衡，与西安经济社会发展的要求还不相适应，设施条件和服务能力与人民群众的期望还有较大的差距。具体表现在：
1.对社区卫生工作的认识还不到位，重视程度还不够，配套政策还没有完全落实，社区卫生体系建设工作进展很不平衡。一些部门和区县对开展社区卫生体系建设的重要性还认识不足、意识不强，很多社区卫生服务中心的机构编制没有核定，或核定人员编制过少，无法开展工作。街道计划生育、残疾康复和社区卫生服务机构的整合工作也没有全面展开。部分区至今尚未结合各自社会经济发展水平、城镇居民所占比重，制定出具体的工作措施和实施办法，工作的整体进度与目标要求差距较大。
2.政府对社区卫生服务的投入不足，社区卫生服务机构的公益性质落实不到位。国家明确要求同级政府对社区卫生服务机构的基本建设、人员培训和离退休人员等经费给予补助，可一些区还存在等、靠、要的思想，相关经费和配套资金不能足额按时支付。社区卫生服务机构的日常运行经费，区政府没有进行足额保障。对社区公共卫生服务补助经费，省政府有明确的比例要求，省、市补助资金都已经下达，可有的区没有将区级的补助资金列入财政预算。
3.社区卫生服务体系建设速度缓慢，我市社区卫生服务机构设置规划还没有完全落实到位。部分社区卫生服务中心还没有按照国家的设置标准进行科室、人员和功能调整，还保持着医院原有结构，在服务理念、服务方式、服务内容上还没有向以维护居民健康为中心的社区卫生服务模式转变。同时，部分由街道卫生院转型的社区卫生服务中心，现有基础条件差，改造建设任务重，如果不加快建设改造速度，将无法按期完成社区卫生服务机构的建设任务。
4.社区卫生服务机构工作人员服务能力还不适应人民群众的实际需求。我市的社区卫生服务机构的工作人员学历低，结构不合理，多数未经过全科医学的正规培训，非专业人员多，整体业务素质不高，与落实“六位一体”的社区卫生服务职能，满足城镇居民基本医疗和公共卫生服务需求有较大差距。特别是全科医师和公共卫生专业技术人员的短缺，已成为当前社区卫生服务机构发展的一个主要矛盾。
四、今后加快我市社区卫生服务体系建设的工作思路
1.进一步统一思想、提高认识、加强协调配合，营造良好发展环境。要按照吴仪副总理提出的“思想认识、组织领导、经费投入、政策落实、宣传动员五个到位”的要求，解决思想认识问题，增强工作的责任感和自觉性。加强部门间的沟通与协调，定期召开“城市社区卫生工作领导小组”协调会议，进一步完善落实配套措施，营造有利于社区卫生发展的环境。要将社区卫生工作纳入市政府对各区政府的综合目标考评当中，进一步加强对各区的督导检查，推动各区积极主动地、不打折扣地贯彻中央和省市的政策措施，落实省政府“民生八大工程”中的任务，切实推动我市社区卫生事业的发展。
2.进一步加大投入，加快社区卫生服务体系建设进度。落实市政府《实施意见》和《发展规划》确定的目标，争取今年内完成社区卫生服务中心的标准化建设。逐步完善社区卫生服务机构的职能转换、科室设置、人员配备，落实“六位一体”的职能，进一步提高社区卫生服务机构的服务能力和服务水平。
3.做好国家社区卫生服务体系建设试点工作。我市已被国家确定为开展社区卫生服务体系建设重点联系城市。按照《社区卫生服务体系建设重点城市工作方案》的要求，要尽快制定市级工作实施方案，在经费保障、收支两条线管理、药品统一招标采购配送、人员管理和绩效考核、医疗机构合理分工合作等方面制定出切实可行的实施方案，在全市开展社区卫生服务体系建设试点工作。并根据《卫生部社区卫生服务适宜技术试点工作方案》的要求，指导碑林、未央2个区开展社区卫生服务适宜技术试点工作。
完善城市社区卫生服务体系建设，为城镇居民提供优质、高效的公共卫生和基本医疗保健服务，是政府为民办实事的重要内容。我们衷心感谢市人大常委会各位领导、各位委员和市人大代表对这项工作的关心和支持，并以这次市人大常委会专题审议社区卫生服务体系建设工作为契机，进一步贯彻落实国务院和省、市政府有关精神，完善相关政策措施，加大财政投入，强化社区卫生服务机构内涵建设，创新管理机制和运行机制，努力提高社区卫生工作管理和服务水平，为广大人民群众提供更加便捷、更加满意的社区卫生服务。