西安市旅游局关于市人大代表评议
市旅游局依法行政工作整改情况的报告
西安市旅游局局长 周爱全
主任、各位副主任、秘书长、各位委员：
在市人大代表评议我局依法行政工作中，各位代表从关心西安旅游的发展和促进我局工作的角度出发，提出了很好的意见和建议。今天，市人大常委会又专门安排时间听取我局整改情况的汇报，充分体现了市人大常委会对西安旅游业发展的高度重视，也是对我局工作的极大支持和促进。在此，我代表市旅游局党组和机关全体同志对各位领导的关心支持和各位代表的辛勤工作表示衷心的感谢。下面，我就整改情况报告如下，请予审议。
10月20日，人大代表集中评议后，我局及时召开全局干部大会，传达了杨范清副主任的讲话和代表们的评议意见。大家认为，代表们提出的意见很专业、操作性强，此次评议必将对我市旅游业的发展起到积极而重要的促进作用，我们将十分珍惜和充分利用人大代表评议我局依法行政工作的机会，全面促进我市旅游业的健康发展。
经过认真归纳和梳理，代表的意见主要有6个方面27条。一是旅游管理体制方面的问题；二是旅游资源开发和完善产品结构方面的问题；三是旅游宣传促销方面的问题；四是旅游市场整治方面的问题；五是旅游商品开发方面的问题；六是完善城市旅游服务功能方面的问题。
对这些意见我们十分重视，在全局开展了大讨论，并在处室讨论的基础上，又分别召开局务会、局长办公会专题研究，制定了6个方面30条整改措施，落实了责任部门、责任人和完成时限。整改措施的制定，一是根据人大代表提出的问题，逐条对照，有针对性地提出整改措施；二是本着举一反三的原则，结合贯彻市委十届八次全会和全国旅游局长座谈会精神以及“十一五”旅游规划的思路和目标，提出整改措施，使整改更具有前瞻性、全面性。对涉及长远工作特别是单靠我局难以解决的问题，结合“十一五”旅游规划，写入了《西安市加快旅游业发展的实施方案》中；对通过一段时间的努力能够解决的问题限期完成；对具备整改条件的问题立即整改。力求以整改促进工作，以更大的成绩回报各位代表和广大市民的关注。
一、关于逐步理顺管理体制方面
代表们在评议中提出的问题主要有：旅游产业是综合产业，需要协调各方面的力量共同来抓，而旅游局是单一的行政部门，因而造成了小职能和大产业的矛盾；我市旅游景区点多、线长、面广，管理工作涉及到方方面面，但没有形成齐抓共管的工作格局，造成了旅游市场监管缺位的问题；景区管理分散、条块分割、部门所有、宏观调控不力的问题，如骊山景区多家经营，高冠景区以河为界分属2个区县，给景区统一规划、开发和管理带来了难度。
针对以上问题，我们采取的主要措施是：
1、充分发挥市旅游产业发展协调领导小组的作用，强化办公室职能，制定定期会议、责任分工和奖惩机制等制度，对涉及旅游产业发展的重大问题及时进行讨论、协调和决策；对任务涉及众多部门的，明确各部门责任，及时督导检查并进行考核，形成全市上下、各部门齐抓共管的格局。
2、建立和完善市、区(县)旅游综合执法体系。建议组成由相关部门参加的联合执法队伍，或赋予现有的执法队伍综合执法职能。
3、实行景区管理一体化。景区多头管理是目前景区规划滞后、管理手段落后、经营不善的主要原因，对此，代表们的意见比较集中。同时，国家旅游局对各地景区一体化管理也十分重视。因此，我们已将解决景区一体化管理问题，连同上述的两个问题写入了《西安市加快旅游业发展的实施方案》上报市政府，力争从根本上理顺包括景区管理体制在内的旅游管理体制。
二、加大旅游资源开发力度，不断完善旅游产品结构方面
代表们在评议中提出的问题主要有：旅游规划特别是区县旅游规划整体上滞后，资源开发的力度不大，旅游市场投资不足；一些单位只重视经济效益和眼前利益，忽视对旅游资源的保护和可持续利用，旅游资源的品质得不到保持；产品结构还不够完善，缺乏参与性强的旅游项目；产品线路组合还不尽合理。
针对以上问题，我们采取的主要措施是：
1、已将《西安市旅游总体规划》上报市政府审批，并正在制定规划实施的具体办法，待市政府批准后在全行业宣传、贯彻。利用明年一年时间，在总体规划指导下重点抓好区县旅游规划的编制。
2、建立以政府为主导、以市场为主体的多元化投融资体制。在《西安市加快旅游业发展的实施方案》中,已建议市政府设立旅游发展专项基金，主要用于我市区县旅游规划编制、景区基础设施建设补助等。加大招商引资力度，争取国债资金支持，以多种形式支持和引导不同行业、不同所有制和不同地区的企业参与西安旅游产业的发展，逐步形成多元化的投资体制。
3、进一步加强对旅游投资项目的规划指导工作，通过对旅游项目的专家论证和与投资主管部门、规划、土地、环保等部门的沟通和协调，实施旅游投资项目的核准管理程序，保证资源开发的品位和环境得到有效保护。
4、从五个方面入手，进一步完善旅游产品结构。
一是在历史文化旅游产品开发上，通过兵马俑馆前服务区、碑林周边环境改造等旅游服务设施建设，不断完善服务功能，提升服务水平，保持传统文博景点的品质；通过在主要景区开发和推出“十三王朝大巡游”、“唐玄奘归来欢迎仪式”等产品，丰富景区的活动内容，增强旅游产品的参与性和体验性；努力改进景区的旅游解说系统，丰富文物的展出方式，提高文物型景区的解读性和观赏性；推进城墙景区综合开发、唐大明宫和汉长安城遗址保护工程、曲江丝路风情园和大唐不夜城、周至财神故里等项目的建设和华夏之路等软体产品的开发，进一步增加历史文化景点的数量并提高景点的吸引力和影响力；对城区内散布的历史文化资源进行整合，以旅游散步道连接，形成以线串点，以点带面的历史文化街区。
二是在宗教文化旅游产品开发上，依托大兴善寺、大慈恩寺等佛教祖庭，以祖庭朝拜为主题，开展形式多样的佛事旅游活动；以楼观台为依托，通过定期举办老子文化节和国际研讨会，进一步开发道家养生等道教文化旅游产品；以回坊民俗风情街和清真寺为依托，开发回族风情和伊斯兰教文化体验旅游产品。
三是在休闲度假旅游产品开发上，以朱雀等国家级森林公园和太白山等国家级自然保护区基础设施完善和服务功能提升为依托，推出深度生态旅游产品。目前，主要打造以三园工程、草堂寺、东大温泉度假区为核心的生态度假旅游产品；加快骊山御温泉、东大休闲温泉、汤峪山地温泉项目建设，开发多样化的温泉度假旅游产品。
四是在修学旅游产品开发上，以我市的教育资源、历史文化资源为依托，开发以中国历史文化体验、文化交流和现代教育交流为主题的修学旅游产品；以弘扬红色文化为主题，围绕革命纪念地、名人故居等开展面向全国中、小学生、青年团员及各界人士的缅怀红色岁月系列活动；以高新区、阎良航空城和四大遗址为依托，开发包括航天科技、电子科技、遗址或文物保护科技为主的科技旅游产品。
五是在旅游会展产品开发上，积极争取举办国际、国内大型旅游交易会，组织区域性旅游交易会，重点做好中国旅游景区博览会在我市举行的申办工作；充分利用我市举办各类会展的机会，积极进行旅游促销，组织会展旅游，进一步提升西安的知名度。
5、进一步发挥西安的区位优势，加强区域旅游合作。深入推进“两圈四线”工程和与陕南三市的旅游交流合作，进一步加快西咸一体化旅游合作进程；利用陇海兰新旅游局长联席会、丝绸之路沿线旅游局长联席会以及欧亚论坛的有利平台，以丝绸之路的整体品牌为载体扩大对外交流合作；利用川航和南航开通九寨沟航线的有利时机，推出西安到九寨沟一程多站式旅游产品。
对代表们提出的农家乐管理、鱼塘垂钓管理的问题，我们在总结这几年在全市实行《西安市农家乐推荐标准》工作的基础上，在长安区上王村召开了有各区县旅游局主管领导、业务科长以及街办农家乐管理机构负责人参加的西安市农家乐旅游发展座谈会，制定和出台了《西安市农家乐旅游管理办法》，进一步指导农家乐旅游向特色化、品牌化、规范化、规模化发展。同时，将鱼塘垂钓的管理纳入到了农家乐旅游管理范畴，以期加强监管和规范服务。
三、关于宣传促销方面
代表们在评议中提出的问题主要有：在宣传促销上投入不足，缺乏高质量的旅游宣传片，利用有形的电视传媒广告宣传力度不够；宣传中有重对外、轻对内，重有形宣传、轻无形宣传的问题；西安在世界上的知名度还需要进一步提高。
针对以上问题，我们采取的主要措施是：
1、努力加大宣传促销的力度。充分发挥宣传促销决策委员会的作用，形成完善的宣传促销方案，不断提高宣传促销工作的科学性，使有限的经费发挥出最大的效能；充分调动旅游企业参与宣传促销的积极性，在拓宽宣传促销渠道的同时，通过其细致的服务把对西安的宣传体现到旅游过程的各个环节；加大与政府宣传部门间的横向联合，形成对外活动中推介西安的整体合力。关于代表们提出的宣传促销经费不足的问题，今年，市政府本着原预算不变，缺多少补多少的原则，已补助宣传促销经费130万元，明年预算将增加至1000万元。
2、内外并重，开拓市场，提高宣传工作的科学性和针对性。在进一步巩固扩大北美、西欧、日本、韩国和澳大利亚等传统主要市场，充分挖掘港、澳、台、东南亚等潜力市场，培育和启动俄罗斯、印度、中东等新市场的同时，积极拓展京津、长三角、珠三角地区国内旅游市场，重点打造西安500公里半径旅游圈。
3、抓住重要契机，增强宣传促销的有效性。抓住2008年奥运会和2010年世博会的契机，开展相关宣传工作，努力形成“赛在北京、游在西安”的市场效应；抓住连、宋访问我市到黄帝陵祭祖以及每年黄帝陵公祭在国际上形成的影响，面向全球华人圈着力推介以祭祖为主要内容的中华寻根之旅；抓住日本修学旅游由韩国转往我国和遣唐使井真成墓志碑发现在日本引起轰动的契机，在日本开展专项宣传，组织我市旅行社力推新世纪遣唐使游；抓住东部沿海地区制造业向西部转移的契机，利用产业转移带来的商务客源，积极加强商务旅游宣传；抓住佛指舍利在境外供奉的契机，开展针对性的佛教旅游宣传，推出舍利参拜游、祖庭拜谒游；抓住国航、东航开通欧洲、美洲和亚洲地区航线的契机，加强对巴黎、伦敦、法兰克福、洛杉矶、纽约、旧金山、温哥华、新德里等通航城市进行重点宣传。
4、丰富营销媒体类型，提高营销媒体质量。整合区域内的旅游营销资源，按照国家“金旅工程”要求，建设西安市“旅游目的地营销系统”（DMS）；丰富西安旅游网站内容，增加英、日、韩等多语种界面，开发旅游电子商务功能，将西安旅游网站建设成为综合性、专业性、多功能的大型旅游门户网站；拍摄高水平的西安旅游宣传片，编制高质量的西安旅游宣传册、旅游地图、旅游指南等旅游印刷品；加强大众传媒宣传，借助本市传媒、陕西卫视、央视四套、九套专题节目和《中国旅游报》，扩大对西安周边及国内、国际市场的深度宣传。
5、构建多元化的营销渠道，建立稳定的合作关系。加强与国内外主要客源地城市广泛的协作关系，持续开展旅游宣传片置换播出；重点培育和联络国际、国内推销我市旅游产品的旅游批发商，形成重点客户联络网；坚持开展游客满意度问卷调查，了解游客需求，在宣传上与游客形成良性互动；积极开展区域联合促销，重点与北京、上海、张家界、九寨沟以及丝绸之路沿线城市进行联合宣传促销工作；加强与相关航空公司的合作，将我市旅游宣传片在国航、东航、马航、日航航班上播出的范围进一步扩大。
四、关于旅游市场秩序整治方面
代表们在评议中提出的问题主要有：西临高速路入口处和临潼出口处野导拦车兜售现象屡禁不止的问题；游客集散地和景区周围尾追兜售、拉客、乞讨以及“陪游”“伴游”的问题；一些宗教寺院利用看相、烧香诱骗游客的问题；旅游客运市场特别是火车站散客经营秩序混乱的问题；出租车低价揽客去景点、餐馆和商店并私拿回扣的问题。
以上问题既有管理体制的原因，也有法制化建设比较滞后的原因，我们的主要措施是：
1、加大了《西安市旅游条例》的贯彻力度，举办了有各区县旅游局和主要旅游企业主管领导参加的培训班，引导旅游企业守法经营，自觉维护旅游市场秩序；同时，积极适应《行政许可法》实施的要求，进一步完善推荐制管理办法。
2、以市场为导向，以利益为纽带，进一步规范了旅游企业特别是旅行社和导游员的管理。实行了《旅行社门市部备案管理办法》和《旅行社接待服务标准》，规范旅行社的经营行为，提高服务水平；大力推行了《旅行社国内旅游组团合同》和《旅行社出境游组团合同》，明确责任，保障游客的利益；对旅行社实行了“黑红榜”制度并在媒体上公布，用利益机制规范旅行社的经营行为。认真贯彻《导游人员管理条例》，规范导游员服务，强化了对导游员的量化考核。
3、将旅游业发展与管理的重心下移，充分发挥区县政府和区县旅游行政管理部门的积极性，最大限度地实现属地化管理。
4、充分发挥旅游协会职能，实行行业自律，使旅游协会成为行业利益的代表者、市场秩序的维护者和市场机制的中介者。
5、积极与相关部门进行协调，制定《西安市旅游市场秩序专项整治工作方案》，报请市旅游产业发展协调领导小组研究，明确旅游市场整治的重点内容和要求，落实整治单位和责任。
对西临高速路入口处和临潼出口处野导拦车兜售现象屡禁不止的问题，建议由市旅游局、公安局、工商局、市综合执法局、灞桥区、临潼区等部门和区县进行联合执法，集中整治。在进入临潼旅游区的主要街道入口处设立宣传牌，为游客指引、提供合法规范的导游服务；在“黑导”、“野导”经常聚集、拦车的地方进行不间断的检查，严厉打击。同时，主动邀请新闻媒体共同监督。
对游客集散地和景区周围尾追兜售、拉客、乞讨以及“陪游”“伴游”等现象，一是建议由各区县政府负责对辖区重点地段，如火车站广场、大雁塔北广场、碑林博物馆门前、秦俑馆前等景区（点）附近的尾追兜售、乞讨、强买强卖等现象进行整治和清理。二是建议由市综合执法局重点对市中心钟鼓楼广场、北院门一条街、东大街、钟楼地下盘道等代表城市形象的游客集中地段进行清理和整治。三是建议由市公安局负责，市旅游局配合严厉打击非法“伴游”、“陪游”活动。
对一些宗教寺院利用看相、烧香诱骗游客的问题，建议由市宗教事务局联合物价局、工商局对全市宗教寺院的经营性行为进行规范，加强寺院、道观的管理，严厉打击诱导、欺骗游客的行为。
对旅游客运市场特别是火车站散客经营秩序混乱的问题，一是建议市交通局、旅游局、公安局、车站管委会一起，按照2003年9月市政府专题会议精神，查处仍坚持“一日游”业态的车辆，使“一日游”业态取消落到实处。二是由市旅游局及各区县旅游局查处不按旅行社运作程序操作的“一日游”经营行为。三是建议市交通局组织开展对非法参营“黑车”的专项治理，规范旅游客运市场经营秩序，做到火车站、景区（点）无“黑车”拉客运营的现象。
对出租车低价揽客去景点、餐馆和商店并私拿回扣的问题，建议市交通局按照其职能对擅自承揽旅游业务并私拿回扣的出租车进行重点查处。
五、关于旅游商品开发方面
代表们在评议中和我们自查中找出的问题主要有：从事旅游商品生产、经营的企业过于分散，没有形成特色鲜明的名牌旅游商品和纪念品，旅游商品的购物花费整体上比较低。
针对以上问题，我们采取的主要措施是：
1、充分发挥西安旅游商品生产和销售协会的职能，协调、指导旅游商品的科研、生产、销售和质量管理。
2、设立科研、开发基金，对各类民间艺人、社团和科研机构的研发活动进行补助；鼓励以西安文物或文化为题材的纪念品的设计、生产和销售；组织西安旅游商品、纪念品设计大赛，创立一批具有良好市场效益和知名度的旅游商品、纪念品品牌。
3、增设网点，开拓渠道，促进国内外旅游商品、纪念品行业的贸易合作和文化交流，为西安旅游商品的内销、外销创造条件；依托大唐西市，建设国际旅游商品交易中心，扶持包括大唐西市在内的十大旅游购物商贸企业，促进旅游商品的流通。
4、强化对西安历史文化与旅游商品设计知识产权的保护工作，特别是本土文化特色的旅游纪念品的保护工作，坚决打击盗版、仿制、滥制等不法行为和现象。
六、关于完善城市旅游服务功能方面
代表们在评议中和我们自查中找出的问题主要有：城市旅游交通仍不十分便捷，方便散客旅游的体系尚不完备，旅游信息的发布还不能完全满足游客需求，城市解读系统还不完善，旅游公厕的数量较少、档次较低。
针对以上问题，我们采取的主要措施是：
1、努力改善交通条件。一是航空方面，在市委市政府主要领导和分管领导的关心支持下，经我局积极努力，国航开通7条欧美航线，东航开通欧美亚8条国际航线，加上此前南航、马航开通的2条国际航线，至此，西安的国际航线由2004年初的8条增至25条。明年，我们将继续加强与国航、东航、南航的联系，力争使西安的国际航线再有新的增加，以满足我市开拓国际旅游市场的需要；与此同时，在西安咸阳国际机场设立旅游团队绿色通道。二是在铁路方面，对已联通的各主要旅游客源地城市，积极协调增加旅游专列的数量。三是在公路方面，提高环山旅游公路到各景点道路的等级，完成重要景区到干线公路的联接道路建设。四是在市内交通方面，会同相关部门，进一步完善城市旅游交通体系，在主要游客集散地和景点设置旅游停车位，并不断提高出租车的服务水平。
2、建设西安旅游集散中心。在火车站和大雁塔北广场完善集旅游咨询、救助、投诉受理、散客游览组织于一体的西安市游客集散中心，建成网络化的散客接待系统。努力增加联接我市及周边地区主要旅游景点的旅游公交线路，并使“游”字头公交车颜色、图案、牌照、管理四统一。
3、大力推进西安旅游信息化建设。建设集旅游电子政务网、业务网和商务网及旅游信息数据库于一体的“三网一库”，实现旅游企业、管理部门、游客之间的信息整合、互联互通和实时发布，并逐步实现旅游电子商务和旅游电子政务功能。在城市繁华区域、游客集散地、主要旅游点设置在线旅游信息触摸屏，推出以满足游客需求为目标的“短信旅游信息”、“旅游随身听”、“在线翻译系统”等新型旅游信息服务项目。
4、实施西安城市解读工程。编制系统化的城市标识系统和城市文化解读系统专项规划。在主要景点、街巷出入口、交通主干道、步行街道设置指示牌，表明所在位置、周边线路以及所在区域主要旅游景点。完善城市地图指引屏，出版古城区步行游览图、西安都市圈自驾车旅游图、西安古遗址旅游图等专题旅游交通图。在主要历史遗迹所在地，通过建立雕塑，设立标示牌，介绍历史文化遗迹、历史事件和人物的简单情况。在游客集散地、城市主干道设立旅游宣传牌，增强游客的视觉感受，积极营造旅游城市的氛围。出版一套西安历史掌故丛书，制作一本精装西安全解，设计一本实用性强的西安旅游指南，在主要媒体开设解读西安历史文化的专门栏目，利用“历史上的今天”、“一天一故事”等形式介绍关于西安的历史文化知识。
5、加强旅游公厕建设和管理。在重要公共场所、主要旅游景点和景区道路沿途建设数量充足、设施齐全、管理良好的旅游厕所。
主任、各位副主任、秘书长、各位委员，通过此次评议活动，全市旅游行业广大干部职工普遍受到了一次深刻的思想教育和法律法规教育，进一步增强了发展西安旅游的使命感和责任感。对代表们评议中指出的问题，我们的整改还是初步的，有些问题的最终解决还需要一个过程，但我们将以此次评议和整改为契机，进一步改进工作作风，提高依法行政能力，不断提高服务质量，开拓进取，奋力拼搏，为实现西安旅游业的跨越式发展做出我们应有的贡献。