西安市国土资源和房屋管理局副局长 张裕通
主任、副主任、秘书长、各位委员：
我受市人民政府委托，就《西安市城市建设拆迁安置办法》修正案(草案)作如下说明，请审议：
一、修改《西安市城市建设拆迁安置办法》的必要性
《西安市城市建设拆迁安置办法》(以下简称原《办法》），自1998年修改并经陕西省第九届人大常委会第二次会议批准后施行至今，对加强我市房屋拆迁管理、规范房屋拆迁行为、促进旧城区改造、维护当事人的合法权益，保障城市建设的顺利进行发挥了积极的作用。
原《办法》虽然经过1998年的修改，但其大部分内容仍然依据的是原《条例》，因此，原《办法》的一些规定已经不能适应我市拆迁安置管理工作的客观实际。一是经济体制环境的变化。原《办法》所依据的原《条例》，是在计划经济体制背景下制定的，而现在我国已经建立了社会主义市场经济；二是法律制度环境的变化。随着我国民主法制建设的推进，近几年来颁布实施了一大批经济、民事、行政各方面的法律、法规，而城市房屋拆迁安置管理工作必须与这些法律、法规相衔接；三是房屋所有制结构的变化。随着住房制度改革的深化，房屋所有的结构已经由以公有房屋为主逐渐向以非公有为主转化的发展阶段。因此，对《办法》进行修改已十分迫切。
(一)经济体制改革的需要。
随着我国由计划经济向市场经济的逐渐转变，城市房屋的产权关系和民事关系也在发生变化。特别是随着住房制度改革的深化，房产私有化的比重不断提高，城市居民住房消费的观念也随之变化。停止福利性的房屋分配以及住宅商品化的推动，维护房屋所有人的财产权成为拆迁安置管理工作的重要问题。房地产的价格必然要真实完整地反映其价值。因此，《办法》必须适应经济体制改革形势，为拆迁当事人提供符合社会主义市场经济原则的法律依据，解决实际问题。因此，有必要在总结经验的基础上，对原《办法》作一定的修改和补充。
(二)与其他法律法规相一致的需要。
市场经济是法制经济，随着改革的不断深化，近年来，我国的法律、法规体系也在不断完善， 《中华人民共和国行政诉讼法》、《中华人民共和国城市房地产管理法》、《中华人民共和国土地管理法》等法律法规的颁布实施，给原《办法》提出了新的问题和要求，特别是为了符合上述法律、法规的规定，《条例》于2001年修改后重新颁布施行，也使《办法》必须根据上述法规进行修改，使之保持法律、法规的统一性。
(三)实际工作的需要。
我们在多年的拆迁安置管理工作实践中，在贯彻执行《条例》的原则规定的基础上，针对我市的实际情况，相继出台了一些政府规章和配套性文件。这些规章和文件的实施，减少了拆迁安置纠纷，维护了被拆迁人的权益，保障了城市建设的顺利进行。但这些文件都需要通过修改原《办法》使其通过行政法规予以规范，为拆迁安置实际工作提供法律依据。
二、修改《办法》的主要原则
修改《办法》坚持了以下原则
(一)认真贯彻执行新《条例》的原则精神，结合本市拆迁安置管理工作实际，充分体现地方特色，便于操作。
(二)符合社会主义市场经济体制的要求，充分保障拆迁当事人的合法权益，规范拆迁安置行为。
(三）根据新《条例》、《城市房地产管理法》、《土地管理法》等法律、法规确立的法律制度，保持社会主义法律制度的统一性。
(四)结合住房制度改革，适应住房商品化程度的提高。
(五)在保护房屋所有权人财产权的同时，兼顾解决合法承租人的安置问题。
(六)注意新老政策的衔接。
三、《办法》修改的主要内容
修改《办法》的重点是：保护拆迁当事人的合法权益，将拆迁补偿和安置房屋的价格标准调整为评估价格，将来在市政府制定“实施细则”和“拆迁房屋评估办法”中体现；明确被拆迁人为房屋的所有人，拆迁补偿的原则是对产权人进行补偿，兼顾对使用人的安置；对拆迁补偿安置资金实行全额监控，确保被拆迁人的安置落到实处；进一步规范房屋拆迁的行政管理，明确管理程序；调整拆迁形式，以符合社会主义市场经济的要求；充实和完善法律责任，加大对违法行为的处罚力度。
(一)重大修改部分。
1、将原《办法》第三章“安置”与第四章“补偿”合并修改为新《办法》的第三章“拆迁补偿与安置”。
城市房屋拆迁活动的核心内容是补偿与安置，拆迁活动所涉及的民事法律关系的主要体现也是补偿与安置，两者相互联系，密不可分。原《办法》将补偿与安置分设为两章，并分别进行了规定。在当时的社会背景下，也是必要的，实践中也起到了方便拆迁，保护所有人和使用人合法权益的作用。随着社会主义市场经济体制的建立和住房制度改革的深化，房屋所有制的结构形式发生了很大变化，原来占住房绝大多数的房屋使用人，其中相当大的一部分已随着房改而转变为房屋的产权人，而且其余的一部分使用人，也将随着房改的继续而转变为产权人。因此，原《办法》中对产权人补偿、对使用人安置的两权分离模式，已不能适应现有的产权结构形式了。国务院新《条例》中，就是因为上述原因，将补偿与安置合为一章，避免了原来两章节中内容相互重复的问题，也使法规条款更为清晰，同时也便于操作。因此，《办法》的修改也对此作了重大调整，将原《办法》第三章“安置”和第四章“补偿”合并为修改后的《办法》第三章“拆迁补偿与安置”。
2、重新确定了拆迁当事人的含义。
原《办法》第三条第二款规定：“拆迁人是指取得房屋拆迁许可证的建设单位或者个人。被拆迁人是指被拆除房屋及其附属物的所有人和被拆除房屋及其附属物的使用人”。经修改后为新《办法》第三条：“拆迁人是指取得房屋拆迁许可证的建设单位。被拆迁人是指被拆除房屋及其附属物的所有人。”
取消“个人”作为拆迁人的资格是因为，拆迁活动的实施需要大量的资金用于补偿安置，而个人无法以其资产承担相应的法律责任；将房屋使用人排除于被拆迁人之外，是因为从房屋产权和维护管理来说，房屋产权人和使用人之间只是一种房屋租赁关系，使用人处于次要、从属地位，在未得到所有权人授权许可的情况下，使用人无权对房屋行使处分、收益的权力。如果拆迁人不征求房屋所有人意见而直接与使用人达成补偿安置协议，将损害产权人的合法利益，导致法律关系混乱。但是我市目前仍有相当数量的使用人与产权人保持着租赁关系，而这些人的住房，是在计划经济时期以分配租赁的形式出现并保留至今，其主要是国有直管公产和单位产房屋。因此，在充分考虑到产权人合法权益的同时，兼顾这一部分使用人的利益，因此，除在本条对承租进行定义，在第三章中对其的安置，也作出了相应的规定，符合新《条例》的精神和我市的具体实际。
3、调整拆迁形式。
原《办法》第九条规定了拆迁的三种形式，即市、区、县人民政府组织统一拆迁、自行拆迁或委托拆迁三种形式。当时规定这三种拆迁形式，一是与原《条例》相一致，二是我市拆迁工作的需要。修改后的《办法》第九条，将上述的三种形式改为两种，即自行拆迁和委托拆迁。取消原统一拆迁的形式，主要是与新《条例》保持一致。其主要原因是为转变政府职能的基本要求，把政府管理与市场主体剥离开，政府要依法行政，从原来大量直接参与具体的拆迁事务中退出来，管好政府该管的事情，把精力放在加强立法、监督管理、搞好服务上。
4、调整补偿形式。
原《办法》第二十二条规定了拆迁补偿的三种形式，即产权调换、作价补偿、产权调换与作价补偿相结合。
修改后的《办法》第十八条，将上述三种形式改为两种，即“可以产权调换形式按原建筑面积以房屋形式安置，也可以按原建筑面积以货币形式补偿”。
将“作价补偿”修改为“货币补偿”，是要在法规用语上与国务院新《条例》保持一致，便于操作和解释。取消产权调换与作价补偿相结合的形式，是考虑到此种形式的诸多不便操作等因素而作出的。从我市的具体情况看，这种相结合的形式，实际上损害了拆迁人的利益，因为我市对安置房屋的面积，规定了最小户型不得小于43平方米建筑面积，而一部分被拆迁人为了获得更大的利益，往往选择被拆迁房屋中大部分进行货币安置，只留很小的面积进行产权调换，这样就会大大增加建设成本，给拆迁人增加负担。
5、取消了拆迁安置中的人口因素。
由于规定了以原被拆迁房屋的建筑面积进行补偿和安置，因此人口已不再是决定安置的房屋面积和补偿标准的因素，所以将原《办法》第六条和第十八条中有关户籍管理规定的内容作了删除。
6、增加了建设项目转让的有关管理规定。
在新《办法》第十六条中，增加了建设项目转让的有关规定，确保了被拆迁人的权益不因建设项目的转让受到损害。本条规定：“尚未完成拆迁补偿安置的建设项目转让的，应当经市拆迁办或区县拆迁主管部门同意，原拆迁补偿安置协议中有关权利、义务随之转移给受让人。项目转让人和受让人应当书面通知被拆迁人，并自转让合同签订之日起30日内予以公告”。
7、新增加了被拆迁人拒不执行裁决和签订协议后不履行协议的有关规定。
新《办法》增加了一条作为第十二条：“被拆迁人或者房屋承租人在裁决规定的期限内未搬迁的，由房屋所在地的市、区县人民政府责成有关部门强制拆迁，或者由市拆迁办或区、县拆迁主管部门依法申请人民法院强制拆迁。
实施强制拆迁前，拆迁人应当就被拆除房屋的有关事项，向公证机关办理证据保全。”
将原《办法》第十一条删除，新增第十一条为：“拆迁补偿安置协议订立后，被拆迁人或者房屋承租人在搬迁期限内拒绝搬迁的，拆迁人可以依法向仲裁委员会申请仲裁，也可以依法向人民法院起诉。诉讼期内，拆迁人可以依法申请人民法院先予执行。”这样，解决了我市存在的签订协议后拒不执行的法规空白。
以上两条，贯彻了新《条例》中关于强制拆迁时“先拆后诉”的原则精神，保障了建设项目的顺利实施和大多数被拆迁人的回迁安置。
8、增加了对拆迁补偿安置资金实行监控的规定。
在新《办法》第五条中，增加了申领拆迁许可证时审查和监控资金的内容，从资金上保证了补偿安置落到实处，维护了被拆迁人的利益，避免了遗留新的拆迁安置问题：“拆迁人必须持市规划管理部门批准的用地定点图、建设用地批件，拆迁安置计划和存入指定银行专户的拆迁补偿安置资金证明，向市拆迁办或者区、县拆迁主管部门提出申请，经审查批准，领取拆迁许可证”。同时在新《办法》中增加了一条作为十七条，规定了上述资金的用途和主管部门对该专项资金使用的监督职能。
(二)适当调整部分。
修改后的《办法》，对于一般性问题和条款作了小幅度的适当调整，其原则是在与新《条例》保持一致的基础上，符合我市的实际。
将第七条增加了一款：“拆迁租赁房屋的，拆迁人应当与被拆迁人、房屋承租人订立拆迁补偿安置协议”。这样，在保证被拆迁人合法权益的同时兼顾了承租了的利益。
将原《办法》第十二条中“拆迁产权有争议的房屋或无主房屋”改为“拆除产权不明确的房屋……”。
将《办法》第七条中规定的因不服裁决上诉法院的期限，由原来的十五日改为“三个月内”，与新《条例》保持一致。
将原《办法》第十九中的“违章建筑”修改为“违法建筑”，与“规划法”在用语上保持一致。
新增了一条作为新《办法》第二十五条，规定了安置楼房的质量安全标准。
将罚则中的一些处罚额度，调整为与新《条例》保持一致。同时新增加了对市拆迁办或区、县拆迁主管部门违规发证和行政不作为的处罚条款。
新《办法》共删除了原《办法》第十一条、第十六条、第十八条、第二十一条、第二十三条、第三十六条共六条。
现将《西安市城市建设拆迁安置办法》修正案（草案）提交市人大常委会，请审议。