西安市第十三届人民代表大会法制委员会工作报告 2004年，市人大法制委员会坚持以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，在市十三届人大及其常委会的领导下，贯彻党的十六大和十六届三中、四中全会精神，认真履行职责，积极行使职权，努力做好地方立法工作，不断提高立法质量，与时俱进，开拓创新，较好地完成了年度的各项工作任务。现将主要工作情况报告如下： 一、认真履行法规案统一审议的职责 一年来，法制委员会按照市人大常委会立法规划和年度立法计划，以宪法、法律、行政法规为依据，坚持以“三个代表”重要思想为指导，坚持从我市的实际出发，坚持科学民主、为民所用的原则，努力做好地方立法工作，先后召开委员会会议11次，审议法规草案、法规修正案、法规草案修改稿及有关事项25项，为常委会会议、主任会议等完成法规方面的有关材料160余件。提请市人大常委会审议的法规草案修改稿、法规草案表决稿、法规修改决定草案等，符合法律、法规规定，具有较强的可操作性。全年，提请市人大常委会审议通过的法规23件，其中，制定法规4件，修改法规15件，废止法规4件。已经省人大常委会批准20件，市人大常委会公布22件(含2003年报批的2件)，为我市经济社会的发展，发挥了积极的法律保障作用。 1、认真做好2004年度立法计划的制定工作。立法计划是提高立法质量的重要措施，能够使地方立法工作根据需要和可能，区别轻重缓急，有目的、按步骤的进行。随着依法治国基本方略的实施和建设社会主义法治国家的要求，对立法工作提出了更高的标准、要求。为保证计划可行，两次召开会议，研究立法计划的制定工作。在征求、听取市政府、市法院、市检察院及人大各委员会、研究室意见的基础上，草拟了立法计划，经主任会议审议通过后印发有关单位、部门实施。为及时了解、掌握法规草拟情况，落实立法计划，委员会一方面派员提前介入建设工程勘察设计管理条例、大气污染防治条例、燃气管理条例草案、户外广告设置管理条例修正案等7部法规的草拟工作，一方面走访有起草任务的立法部门，了解进展情况和立法工作难点，及时进行沟通、协调，检查立法计划落实情况，并将有关情况向常委会领导及时汇报。基于《中华人民共和国行政许可法》的颁布实施及市政府机构改革有关部门职能的调整，对立法计划作了相应调整，新增加制定法规1部、修改法规16部(废止3部)的立法任务，较好地完成了年度计划的立法任务。 2、认真履行法规案统一审议的职责。法制委员会对法规案进行统一审议和修改，向常委会提出法规草案修改稿、表决稿，是立法程序中的必经环节，也是法制委员会的一项基本职责。法制委员会遵循《西安市地方立法条例》确立的原则和要求，认真履行统一审议职责，集体行使职权，保证立法质量，对23件法规草案或者修正案，都能认真审议，深入研究，分别提出了法规草案修改稿、审议结果的报告、草案表决稿、修改情况说明和修改决定草案。经常委会审议，通过了《西安市建设工程勘察设计管理条例》、《西安市大气污染防治条例》、《西安市燃气管理条例》、《西安市旅游条例》，关于修改《西安市强制戒毒条例》的决定、关于修改《西安市户外广告设置管理条例》的决定、关于修改《西安市限制养犬条例》的决定、关于修改《西安市出租汽车管理条例》的决定、关于修改《西安市经纪人条例》的决定、关于修改《西安市统计管理条例》的决定、关于修改《西安市村镇规划建设管理条例》的决定、关于修改《西安市城市房屋租赁条例》的决定、关于修改《西安市市政工程设施管理条例》的决定、关于修改《西安市城市绿化管理条例》的决定、关于修改《西安市城市园林条例》的决定、关于修改《西安市城市居住区物业管理条例》的决定、关于修改《西安市体育经营活动管理条例》的决定、关于修改《西安市旅游业管理条例》的决定、关于修改《西安市家畜家禽屠宰检疫条例》的决定，关于废止《西安市征用土地条例》的决定、关于废止《西安市基层法律服务所条例》的决定、关于废止《西安市劳动力市场管理条例》的决定、关于废止《西安市国土开发整治管理条例》的决定等23件。 法制委员会在履行法规案统一审议中，重视了以下方面的原则和法规调整关系： ——坚持公正立法，科学合理地设定权利与义务、权力与责任。公民、法人权利与义务、国家机关权力与责任的均衡，是现代民主法治的基本理念，也是法治社会的基本要求。法制委员会在审议修改法规草案的时候，注意公民、法人权利义务的对等，国家机关权力责任的均衡。同时按照建立法治政府、服务政府的目标，对行政管理权、行政许可权、行政处罚权进行了严格规范，行政权力不能违背干预市场主体自主的事项，公共权力的行使要严格依照法律、法规的规定。如在审议旅游业发展条例草案时，在规定旅游行政主管部门有一定的权力，同时也规定旅游行政主管部门有一定的责任，在条例草案修改稿中增加了“市旅游行政主管部门应当设立公益性旅游咨询机构和网站，并在公共交通枢纽点、旅游集散地、主要旅游景区、景点设置旅游信息多媒体设施，为旅游者提供信息咨询服务”等义务性的责任规定。 ——坚持以人为本，立法为民，不断提高地方立法质量。立法主要在于为民。只有充分吸纳民意的立法，才具有真正意义上的民主性、科学性和公正性；只有充分表达民意的法规，才能称之为以民为本的“良法”。维护人民的根本利益，是立法工作的出发点和落脚点。法制委员会对每件法规草案都作到了逐条审议，并形成制度，对法规中涉及的有关重大问题，进行反复研究、论证、修改。对一些涉及面广、情况复杂、关系人民群众切身利益的事项，邀请有关专家、学者参与，发挥专家、学者的作用，广泛征求各方面意见，充分听取广大人民群众的意见和要求，集思广益，使提请常委会通过的法规案具有较强的适用性和可操作性。经法制委员会审议修改的法规草案修改稿，与提请初审的法规草案相比，增加、修改的条文占二分之一以上。如燃气管理条例草案共50条，审议时对其中的28条作了大的修改；审议旅游业发展条例草案时，新增加的条文就有 14条。法制委员会对审议的法规案，形成法规草案修改稿后，一般都要送给常委会组成人员、区县人大常委会和有关部门征求意见，进一步修改、完善，使所设定的法规条文规范能够表达民意，维护民权，发展民利。如在审议大气污染防治条例草案时，针对目前城市居民楼下设立的饮食餐馆排放油烟、烟尘等污染物，危害市民身体健康，市民反映强烈的状况，在条例草案修改稿中增加了“饮食服务业经营者必须采取措施防治油烟污染，排放的油烟污染物不得超过规定的标准。”“禁止在居民住宅楼的底层新建、扩建、改建产生油烟污染的饮食服务业经营场所；不得将居民住宅楼中的住宅用作产生油烟污染的饮食服务业经营场所。”“现有饮食服务业经营场所污染扰民的，应当限期治理或者停业”的规定。 ——既坚持法制统一原则，又使地方立法具有地方特色。地方性法规是我国法律体系的重要组成部分，维护法制的统一是地方立法工作必须坚持的一项原则。法制委员会在审议法规案时，注意坚持这一原则，注重与法律、行政法规、陕西省地方性法规的衔接和一致，做到了不抵触，不越权，使制定的地方性法规既符合法律、法规规定，又具有地方特色。西安是世界历史文化名城，有着悠久的历史和璀璨的文化，为保护文物古迹在勘察活动中不受毁损，体现我市特色，法制委员会在审议《西安市建设工程勘察设计管理条例(草案)》时，增加了“建设工程勘察活动中发现文物古迹的，应当按照《西安历史文化名城保护条例》和文物保护的有关规定立即停工，妥善保护现场，并及时向文物、公安部门报告”的规定。旅游业是我市的支柱产业，为促进旅游业的发展拉动农村经济，实现旅游资源的合理开发和有效利用，法制委员会在审议《西安市旅游业发展条例(草案)》时，增加了“鼓励开发农业观光旅游，推动农村经济的发展。”“市、区、县人民政府对开展乡村文化旅游项目的单位和个人，应当给予引导和支持”的规定。 ——深入立法调研，为常委会立法决策服务。常委会是行使地方立法权的主体，常委会会议对法制委员会提出的法规草案修改稿、表决稿进行审议、表决，是一个民主决策、科学决策的过程。法制委员会对审议的法规案深入有关单位进行调研论证，听取各方面意见。对常委会组成人员和有关委员会提出的审议、审查意见，都能予以高度重视，每次常委会会议前，都进行逐条研究，尽可能采纳，对一些分歧较大的问题，慎重处理，不急于提出法规草案表决稿，建议常委会再次审议，成熟后再提请表决，保证每一部法规能够在充分民主的基础上通过。如常委会组成人员在审议《西安市建设工程勘察设计管理条例(草案)》时，提出了60多条意见，法制委员会在审议修改中对50多条意见进行采纳或者基本采纳。 3、认真做好法规的上报批准工作。23件法规经常委会表决通过后，法制委员会及时向省人大常委会上报批准，一年来，向省人大常委会报请法规批准报告和法规文本23件、法规说明6件，与此同时，还配合省人大法制委对报批的有关法规进行论证修改，保证了法规的顺利批准。 4、积极做好法规发布工作。一年来，召开新闻发布会四次，公布了《西安市人大常委会讨论决定重大事项条例》、《西安市房屋使用安全管理条例》、《西安市建设工程勘察设计管理条例》、关于修改《西安市限制养犬条例》的决定、关于废止《西安市征用土地条例》的决定等22件法规、决定。法制委员会认真完成了新闻发布会会议各项文件准备，草拟公告22件，新闻发言人讲话4件，对19部法规印制了单行册，发送参加会议的人员。同时，配合有关部门搞好会务等工作。 5、汇编法规制定依据和参考资料。为使市人大常委会审议和省人大常委会批准法规时有参考依据，法制委员会对提请审议和批准的每部法规都汇编了有关法律、法规和有关兄弟省、市的地方性法规参考资料。全年提供参考资料6件，计１２万字，其中，关于制定《西安市建设工程勘察设计管理条例》参阅资料有２万多字，为两级人大常委会组成人员在审议、批准法规中起到了较好地参考辅助作用。 6、积极参加法律、法规的征集意见工作。对全国人大常委会、省人大常委会发送给市人大常委会提出征求意见的法律、法规草案，法制委员会积极组织有关单位召开征求意见座谈会，今年，全国人大常委会法工委发来《中华人民共和国选举法修正案(草案)》、《中华人民共和国地方组织法修正案(草案)》征求意见，法制委员会及时召开座谈会，汇总、上报了修改建议、意见。同时，配合参与了有关委员会对有关法律、法规草案征集意见的工作。 二、积极做好地方性法规中行政许可规定的清理工作 《行政许可法》是一部标志着我国行政文明进步里程碑的法律，是我国社会主义民主法制建设中的一件大事。行政许可法第八十三条规定：“本法实施前有关行政许可的规定，制定机关应当依照本法规定予以清理”。为保证行政许可法在本行政区域内的遵守和执行，陕西省人大常委会办公厅于 三、不断拓宽民主立法的渠道，制定听证规则 发扬社会主义民主，保障人民群众通过多种途径参与立法活动，是立法法和我市制定地方性法规条例确定的一项立法原则。而立法听证活动，就是人民群众参与立法活动的重要途径之一。可以说，地方立法程序中援用听证制度，对于完善地方立法制度，提高地方立法质量，加强地方立法的民主化、科学化，具有十分重要的意义。为规范立法听证活动，使立法听证有效运用，根据市人大常委会2004年工作要点，法制委员会把制定听证规则列入年度工作任务，组织人员进行起草，提出了《立法听证规则草案》(征求意见稿)，征求常委会组成人员、各委员会、区县人大和有关部门的意见。在修改完善的基础上，经法制委员会召开会议进行了认真研究、审议，提出了《西安市人民代表大会常务委员会立法听证规则(草案)》的议案，经 四、及时完成市十三届人民代表大会第四次会议主席团交办事项 市十三届人大四次会议期间，大会主席团交付法制委员会4件议案：①马文宝等15位代表联名提出的《关于制定〈西安市市民行为规范守则〉的议案》(第02号)，②徐清河等14位代表联名提出的《关于制定〈西安市政府信息公开办法〉的议案》(第19号)，③苏兆强等10位代表联名提出的《关于提高人大代表视察质量、强调视察效果的议案》(第25号)，④苏兆强等10位代表联名提出的《关于改进年终评议政府各部门工作方式的议案》(第38号)。大会期间，法制委员会及时召开会议，对人大代表提出的4件议案进行了认真研究审议，提出了具体办理意见：议案有的属于具体工作事项，有的正在组织开展，有的在其他法律法规中已有体现，因所提事项不属于市人民代表大会职权范围，建议作为代表建议、意见，转交有关部门办理，并负责答复代表。大会主席团采纳了以上意见。 一年来，法制委员会的工作虽然取得了一定成绩，但也存在一些问题和不足，主要是对立法的前瞻性、系统性研究还不够深入，立法质量尚需进一步提高，立法协调工作还需加强和完善。此外，因没有设立配套的法制工作委员会，立法工作机制不健全，立法力量薄弱，经费欠缺。 在新的一年里，法制委员会将继续以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，认真贯彻党的十六大和十六届三中、四中全会精神，在市人大及其常委会的领导下，在地方立法工作中，与时俱进，扎实工作，坚持以人为本和科学发展观，努力做好立法工作，不断提高立法质量，为我市的法制建设做出新的贡献。