一、基本情况

西安老城区位于明城墙范围内，占地总面积11.07平方公里，是西安市最早的主城区，也是商贸活跃和最具历史文化魅力区域。随着城市经济的发展，这里商业发达、机构集中、人口密集，交通拥挤，“城市病”已成发展的瓶颈。仅靠地面建筑已无法满足高密度人口生活和出行的需要。

2014年3月西安市政府常务会原则通过《西安市城市地下空间利用体系规划》及《西安市主城区地下空间开发利用规划设计导则》。确定西安地下空间优先发展区为“一核、五区、六线、十二片、多中心”。其中“一核”为明城墙内老城区。明确了明城墙内优先开发的总体思路。

西安市新的规划对老城保护采取“只拆不建、多拆少建”的措施，那么，加快老城区地下空间的开发与利用显得尤为重要。

二、原因分析

（一）规划引领科学编制有序发展

城市规划是城市发展的龙头，决定了城市发展的方向和品质，是全局性、综合性、战略性、前瞻性的工作。

编制《西安市主城区重点片区地下空间开发利用详细规划》及《西安市城市地下空间开发利用专项规划》，完善控规中涉及地下空间的内容，包括开发范围、深度、强度、使用性质、出入口位置、互连互通要求、人防建设要求、大型地下市政基础设施安全保护区范围等。将《西安市城市地下空间利用体系规划》主要内容纳入《西安市总体规划（2008—2020）修改》中，并做好与土地利用总体规划衔接。研究制定《西安市城市地下空间规划规范》，包括标准化设计、管理、导则和实施细则等。

（二）强化立法完善法律保障体系

地下空间资源宝贵、有限、不可逆，需对开发与利用加强立法和管理，依法规范和管理开发利用行为。

建立西安地下空间开发与利用立法体系,应尽快制定《西安市城市地下空间开发利用管理法办实施细则》、《西安市地下空间建设用地管理和房地产登记试行规定》及《西安市地下空间开发利用土地管理暂行办法》。

（三）政策引导建立平台拓宽渠道

地下空间的开发建设是一项投资大、工期长的巨大工程。仅靠国家拨款和地方财政的支出是远远不够的。

要打破单一的政府投资形式，形成政府、企业、社会和国际资本共同投资的多元化格局。研究制定融资优惠政策，出台相关的财政优惠政策、税收优惠政策，形成政策导向，积极吸引国内外资本参与开发。搭建融资平台，通过产权转让、经营权转让、委托运营、股权合作等方式或采取BOT、TOT、BT、PPP等的多种形式吸引民间资金参与城市建设，拓宽融资渠道，以减轻政府资金压力。

（四）多元参与鼓励民企投身建设

民间资本已成为全社会投资的重要力量。最近党中央出台六个方面政策举措支持民营经济发展，增强了民企民资参与地下空间建设的信心。

尝试按照“谁投资、谁受益”的原则，以市场化途径合理配置城市地下空间资源。该放开的全面放开，不设限制门槛，不差别对待，平等竞争。鼓励和支持民间资本通过独资、组建联合体等形式参与地下空间的开发与利用。对土地出让金给予一定优惠，弥补建设投资成本。加强保障监督，特别是要建立重大责任问题终生追责制，建立黑名单制度和失信惩戒制度，并将其纳入社会信用管理体系，引导民间投资健康发展。

三、具体建议

    一是成立市级领导为组长的老城区地下空间开发与利用领导小组统筹开发与建设工作；二是市规划局尽快制定规划方案，并在项目审批等方面加快进度；三是市建委、市财政局、市人防办等部门研究制定地下空间建设优惠政策；四是相关区政府要积极策划包装项目，支持和引导民企参与地下空间建设。