制定备案审查规定  完善监督制度规范

——市人大常委会《关于规范性文件备案审查的规定》

实施之际访陈瑞龙主任委员

杨文峰

   按:《西安市人民代表大会常务委员会关于规范性文件备案审查的规定》，已由市十四届人大常委会六次会议于2007年11月30日审议通过，值此之际，本刊通讯员专门采访了市人大法制委员会主任委员、市人大常委会法制工作委员会主任陈瑞龙。

    问：陈主任，您好。今年11月22日，市人大法制委向市人大常委会提出了制定《西安市人民代表大会常务委员会关于规范性文件备案审查的规定》的议案，经常委会审议，现已通过，请您给我们谈谈制定《规定》的一些情况，首先谈谈制定的必要性和制定过程。

陈：好的。对有关国家机构制定的规范性文件进行备案审查，是《监督法》赋予地方各级人大常委会的一项监督职权，也是地方各级人大常委会督促行政机关依法行政、司法机关公正司法的重要途径之一。规范性文件的制定和实施,涉及到政治、经济、文化、社会关系的方方面面，对于公民、法人或者其他组织的合法权益有一定影响，并且在一般情况下，管理相对人对那些未经媒体公布、采用文件下发方式的抽象行使权力行为缺乏了解，知之甚少，监督也就显得较为薄弱。加强对规范性文件备案审查的监督，有利于更加充分地保障规范性文件对权利义务的设定，有利于纠正有悖于法制统一的条款和制发程序，有利于完善监督制度、提高监督实效，有利于维护法制的统一。就我市而言，政府规章的备案工作已经按照《中华人民共和国立法法》和《西安市制定地方性法规条例》的规定步入正轨，而规范性文件的备案工作，还尚未普遍开展起来，从一定意义讲，影响了《监督法》在我市的全面贯彻执行。因此，为了保证法律、法规在本市的正确实施，维护法制的统一，加强市人大常委会规范性文件的备案审查工作，制定一部规范性文件备案审查方面的制度规定，是十分必要的。市人大常委会在调查研究、广泛征求意见的基础上，根据《监督法》、《陕西省实施〈监督法〉办法》的规定等，制定实施了《规定》。

《规定》的起草、调研、论证等具体工作，是由法制委负责的，具体过程是这样的：根据机关贯彻监督法和完善制度规定的要求，今年9月份，由法制委办公室指定专人负责起草完成了规定草案草稿。10月份，将规定草案草稿发送市政府、市法院、市检察院、市政府法制局和十三个区县人大常委会、驻会的常委会组成人员和机关的有关处室征求意见，对规定草案草稿做了进一步的修改完善，形成了规定草案，共二十条。经2007年11月6日市十四届人大常委会16次主任会议研究，决定提请常委会会议审议。法制委根据主任会议的决定，于11月22日召开会议，对规定草案进行了认真的审议修改，提议11月30日召开的十四届人大常委会六次会议审议、通过。

问：既然规范性文件备案审查工作如此重要，那么，在具体工作中所要把握规范性文件的范围是什么？

陈：要开展规范性文件备案审查工作，就必须首先明确备案审查的范围，这是备案审查的前提。但是规范性文件的涵盖面很宽，实践中如何把握呢？我理解，按照《规定》要求，所谓规范性文件应当是指市政府、市法院、市检察院和市属各区、县人大及其常委会，依照法定职权和程序制定、发布的，对公民、法人或者其他组织的权利、义务具有普遍约束力的行为规则的总称，而调整国家机关内部关系的规则只对国家机关内部有约束力，不涉及公民、法人或者其他组织的权利义务，就不属于规范性文件的范围。因此，规范性文件的范围界定要从以下三个方面去把握：一是市政府制定和发布的决定、命令、规定、办法、通告、规定；二是市法院制定的指导审判工作、市检察院制定的检察工作的规定、办法；三是各区、县人大及其常委会就本行政区域内的重大事项通过的决议、决定、规定。这个范围体现了市人大常委会对区、县人大及其常委会之间的法律监督关系，也体现了市人大常委会作为地方国家权力机关对市级行政机关、审判机关和检察机关的监督关系。需要特别指出的是，规范性文件涉及对象是不特定的人，是可以反复适用的文件，不是一次性适用的，同时也要注意不能对司法机关有关具体案件的法律文书进行审查。

问：在规范性文件备案审查工作，我们应当坚持的原则是什么？

陈：开展规范性文件备案审查工作，最根本的要求就是要维护社会主义法制的统一，否则，备案审查工作就失去了意义。在这个目的和宗旨下，具体应坚持的原则是“分工负责、有件必备、有备必审、有错必纠”。这个原则在《规定》的具体规范中，得到了充分体现。

《规定》是如何体现分工负责原则的？对规范性文件的审查既要审查是否合法，又要审查是否合理、是否可行，需要专门的机构去工作。目前，各地在审查机构方面的做法不一。是设立专门的规范性文件备案审查机构，还是由各相关委员会工作？经研究认为，对规范性文件备案审查工作量大，任务繁重而艰巨，就我市而言，目前设立专门的规范性文件备案审查机构，即不现实，也不可能，那么，我们就应当充分发挥相关委员会的专业优势，落实分工负责的原则。因此，《规定》作出了“市人大常委会办公厅负责规范性文件的接收、登记、分类、存档，以备审查。各委员会按照各自的职责，负责专业性的规范性文件的审查；常委会法工委负责综合性的规范性文件的审查”的规定，体现了分工负责的原则。

《规定》是如何体现有件必备原则的？《规定》明确要求“市级行政、审判、检察机关和区、县地方国家权力机关，应当依法履行规范性文件备案的职责”。也就是说，报送备案是这些机构的法定责任，对属于自己机关制定或者通过的规范性文件，都要及时报送备案，不可推卸。为保证报备工作的正常开展，《规定》还规定了报送规范性文件的备案审查时限，即市政府、市法院、市检察院的规范性文件应当自通过之日起20日内报送，各区、县人大及其常委会的规范性文件自通过之日起30日内报送。规范性文件制定机关应当报送规范性文件备案而不报备的或者不按时报备的，由市人大常委会办公厅通知制定机关限期报送。

《规定》是如何体现有备必审原则的，可以从以下几方面把握：一是常委会办公厅对报送备案或者提出审查要求、审查建议的规范性文件按照所涉及内容，分送各有关委员会进行初步审查。规范性文件涉及两个或两个以上委员会的，应当明确初步审查的委员会，并将规范性文件分送相关委员会。二是各委员会初审规范性文件时，认为没有问题的，应当及时将审查意见连同规范性文件书面反馈办公厅予以备案，备案审查工作结束；认为不适当的，应当提出该规范性文件不适当的具体内容、依据以及应当如何处理的纠正意见，经市人大常委会主任会议同意，将纠正意见送规范性文件制定机关研究处理。

《规定》是如何体现有错必纠原则的？《规定》明确规定：规范性文件制定机关应当在接到纠正建议之日起30日内，将处理情况报市人大常委会。市人大常委会办公厅收到处理情况后，及时送交该规范性文件初步审查的有关委员会。规范性文件制定机关对应予纠正的规范性文件不予纠正的，由初步审查的有关委员会向市人大常委会主任会议提出撤销案建议，由市人大常委会主任会议提出撤销案，提请市人大常委会审议并做出处理决定。市人大常委会可以撤销报送备案的规范性文件，也可以撤销报送备案的规范性文件的部分内容。

问：如何启动规范性文件备案审查工作程序？

陈：启动规范性文件备案审查工作程序，可以分为主动审查和被动审查。

所谓主动审查，是指市人大常委会对报送备案的规范性文件直接进行的审查。就是说市人大常委会对报送的所有规范性文件都可以进行审查。

而所谓被动审查，是指市人大常委会根据有关主体认为规范性文件存在不适当情形而提出审的查要求或建议进行的审查。就《规定》的内容看，有以下几种情形：一是市政府认为区、县人大常委会通过的规范性文件不适当的，二是市政府认为市法院、市检察院制定的规范性文件不适当的，三是市法院、市检察院认为市政府制定的规范性文件规范性文件不适当的，四是市法院、市检察院认为区、县人大常委会通过的规范性文件不适当的，五是市中法院、市检察院之间认为对方制定的规范性文件不适当的等，都可以向市人大常委会提出审查要求，由市人大常委会法制工作委员会进行审查，提出审查意见，报主任会议研究处理。当然，其他国家机关、社会团体、企业事业组织及公民，认为规范性文件不适当的，也可以向市人大常委会书面提出进行审查的建议，由市人大常委会法工委研究处理。市人大常委会办公厅研究认为必要，也可以交由有关委员会进行审查、提出意见。应当说，这些规定，就是启动审查工作程序的根据。在具体工作中，应当注意主动审查与被动审查的结合。

问：《规定》出台以后，我们应当怎样进一步加强规范性文件备案审查工作？

陈：《规定》出台以后，我认为，要进一步加强规范性文件备案审查工作，就必须从以下几方面努力：一是市政府、市中法院、市检察院、市属各区县人大及其常委会，市人大及其常委会的各委员会、工作机构等，特别是我们法制委员会和常委会法工委，都必须严格遵守《规定》，在《规定》的具体要求下，认真履行职责。二是各委员会特别是我们法制委员会和常委会法工委，对规范性文件进行初步审查时，要恰当把握规范性文件是否有违法限制、剥夺权利或者增设义务的问题，是否同法律、法规相抵触，是否同上级和本级人大及其常委会决议、决定相违背，规范性文件之间对同一事项的规定是否相冲突，规范性文件的制定是否违背法定程序，其他有不适当情形应予纠正的问题。并要注意在接到规范性文件的30日内审查完毕，提出意见。三是规范性文件备案审查工作是一件新事物，事关《监督法》在我市的贯彻落实，希望我们大家一起努力，为共同作好此项工作作出不懈的努力，为推进依法治市的进程作出更大的贡献。