基于“外内外”模式的人大互动服务信息平台建设研究
杨兴凯1，杨键鸣2，张笑楠1
（1东北财经大学 电子商务学院 辽宁大连 116025）
（2西安市人大常委会 办公厅信息中心 陕西西安 710004）
1 引言
信息技术作为现代科技革命的核心，对人大工作的发展和创新产生了积极作用。促使人大工作方式发生改变、实现了信息共享、提高了工作效率和工作的透明度、提供了人大与公众间交流的平台。无庸置疑，信息化时代经济和社会的健康发展需要良好的秩序加以保证，电子化和信息化的人大将部分承担对整个信息化社会的法治建设、民主政治推进及监督和服务等职能。
人大信息化建设是一项长期的系统工程，而且与我国整体的经济发展基础环境有着密切的关系，信息化建设必须坚持全面规划，从实际国情出发，进行阶段性建设部署的基本策略。就目前我国人大信息化发展的进程来说，把信息服务平台作为建设的重点，是基于我国信息化建设基础，比较容易实现的目标选择，也是实现政务公开，转变政府职能，促进政府改革（行政体制改革）的实际需求和有效渠道。人大信息服务平台建设将成为最近一段时期推进人大信息化发展的主动力。
2 人大互动服务信息平台“外内外”模式概述
2.1 “外内外”模式的含义
所谓“外内外”模式即是外部服务平台接受人大代表和人民群众提出的议案、建议、来信，内部管理平台处理他们提出的问题，在外部服务平台上及时发布处理结果。人大代表的意见和建设的受理和发布在外网，业务办理在内网，也即“两头在外，中间在内”，这里简记为“外内外”模式。
基于“外内外”模式建设人大信息服务平台是由人大的工作职能决定的。依照宪法和法律的规定，人大的主要职能是立法、监督、决定重大事项、选举和重要人事任免等。人大工作涉及社会、政治、经济、教育、科技、文化等，涵盖了社会生活的各个方面；其工作内容包括联系人大代表、联系人民群众、视察考察、调查研究、举行会议、对外交往、新闻宣传和书刊出版等；其监督和联系的范围涉及一府两院及各地方人大。
人大的工作职能决定了其与人大代表和人民群众要进行及时的沟通，接受他们向人大及其常委会提出的申诉、控告、检举、批评、建议，向他们征求重大事情的意见，并及时反馈处理结果。基于人大工作的互动性，提出了基于“外内外”模式建设人大信息服务平台的构想。
2.2 “外内外”模式的逻辑结构
人大代表和公众通过互联网访问外部服务子平台，了解人大新闻、查看信息，可以以表单的形式提交议案、建议和信访材料；外部服务子平台通过网闸将这些建议转给内部管理子平台，内部管理子平台整理、归类，分发给相关部门进行处理，如问题较大，上报上级部门，最后外部服务子平台发布处理结果，以便人大代表和公众查询。“外内外”模式的逻辑结构图如1所示。
图1 “外内外”模式逻辑结构图
2.3 “外内外”模式的处理流程
“外内外”模式的处理流程如图2所示，其具体流程如下：
（1）人大代表登录外部服务子平台，填写《办理单》，录入议案、建议和批评意见。
（2）外部服务子平台将《办理单》转给内部管理子平台。
（3）内部管理子平台通过议案管理系统和建议管理系统收集、整理、归类《办理单》并转发给相关部门。
（4）有关部门落实处理这些议案、建议，将处理结果返回给内部管理子平台。
（5）内部管理子平台接收处理结果，转给外部服务子平台。
（6）外部服务子平台对于涉密的处理结果通过加密的电子邮件、手机短信或面谈等方式告知人大代表，对于其他处理结果直接在外部服务子平台发布，人大代表查知处理结果，并给出代表评价。
图2 代表议题建议办理流程
2.4 “外内外”模式在人大互动服务信息平台建设中的意义
（1）“外内外”模式是人大互动服务信息平台所处的行政管理背景所要求
人大信息化建设重要组成部分的信息平台是人大行政服务的一个窗口。人大行政服务的一项重要职责是公开人大工作，接受公众监督，基于“外内外”模式建设的互动服务信息平台即是搭建一座沟通的桥梁，通过外部服务平台网上信访、网上建议等方式接收公众的意见，与公众进行良好的沟通互动。
（2）“外内外”模式是建设信息共享平台的要求
人大互动服务信息平台也是一个信息共享的平台，这一平台既要从代表和公众一方了解情况、接收建议和批评，同时也需要发布信息，方便代表、公众以及各级机关共享人大信息，例如立法动态、人事任免、代表议案、重大事项等等。外部服务平台一项主要任务即是完成信息共享。
（3）“外内外”模式有利于提高政府办事效率和保障政务内网的安全
网络运行的安全是信息平台成功运行的基础。“外内外”模式将接收到的议案、建议和信访提出问题都转到后台进行处理，减轻了前台处理的负担，增强了平台抵御外来侵入的能力，可以使网络正常平稳的运行以及对应急事件的快速正确反应。
（4）“外内外”模式有利于人大代表对政府办理结果进行客观的评价
采用基于“外内外”模式的人大互动信息服务平台，人大代表可以独立地对政府相关部门办理的结果实行客观的评价，有效的避免传统方式下，虽然对办理的结果不满意，但由于这种面对面的办理结果告知和评价方式，导致的评价结果受主观因素影响，而给出与人大代表本意不相符的评价结果。“外内外”模式的人大互动信息服务平台可以使人大代表的评价更加客观、公正，使评价结果真正反应政府部门的工作效率和效果，为领导提供决策依据。
3 基于“外内外”模式的人大互动服务信息平台的组成
这里以西安人大互动服务信息平台为例，来说明一般意义上的人大互动服务信息平台的组成和功能。
3.1互动服务信息平台构成
人大互动服务信息平台由外部服务子平台和内部管理子平台组成，包括代表服务平台、公众服务平台、信息管理平台及应用支撑平台，如图3所示。代表服务平台为人大代表提供各类服务，帮助人大代表更好地行使职能，为代表与代表、代表与民众提供直接交流的平台。公众服务平台为老百姓提供一个与人大交流的平台，方便双方沟通和了解，如网上调查可以了解公众对社会事件的看法。信息管理平台主要负责信息的管理、更新，建立个性化的信息门户。应用支撑平台主要为其它平台提供通用功能服务。
图3 人大信息服务平台组成
3.2人大互动服务信息平台的功能
3.2.1 代表服务
整理、提供、搜集一些经济、社会发展的数据，提高代表考察调研的效率，更好地行使职能；结合网络手段，提供网上直播、专家交流等方式，提供代表与民众的直接交流平台；加强议案知识管理。公众可以利用代表信息管理部分寻找需要交流的代表，可以通过一些手段交流，其结果将反映在交流互动平台上。
（1）议题建议提交
议案专指在人代会期间代表按照法定人数和属本级人大职权范围内，在规定时间内用书面形式所提出的议案。建议专指在人代会期间和闭会期间，代表以书面形式提出的建议和经人代会主席团确定由议案转为建议。批评意见专指在人代会期间和闭会期间，未达到法定人数，代表以书面形式提出的意见。
议案建议的处理主要包括两个方面：会议期间的使用、管理和闭会期间的修改、统计、查询、归档。会议期间代表、代表团可由网络通过标准格式提交议案、建议，其文本资料自动链入议案、建议办理单。议案建议的录入功能通过填写标准的《办理单》来完成。
代表的议题建议通过对外平台提交，由对内平台统一进行管理。
（2）即时消息系统
在用户双方进行通讯时，常规的电子邮件由于其时效性低、表现方式稀少、功能较弱等缺点，已经无法满足先阶段用户之间的交流。随着技术的发展，在互联网中出现了以ICQ、MSN、QQ等为代表的即时通讯软件。通过即时通讯软件，用户之间可以实时的、有效的传递信息，并且还具有语音、视频等多种表现形式。
① 即时消息系统功能要求
显示联系人的共享联机状态，每个人都能知道谁联机、脱机、忙碌、离开、接听电话或者外出就餐；使用音频、视频和数据协作功能来交换信息和共享应用程序；有最多32人同时参加一个多方即时消息会谈。
② 即时消息系统技术要求
使用传输层安全性（TLS）或实时传输协议（RTP），对服务器与服务器之间的IM通讯进行加密；基于行业标准协议（例如 Session Initiation Protocol (SIP) 和SIP for Instant Messaging and Presence Leveraging Extensions (SIMPLE)）构建；具备可扩展的开发能力，服务器和客户端软件都应具有应用程序编程接口(API)，以便创建定制的应用程序和解决方案；客户端用户界面可定制，以便将它集成到现有的业务链应用程序中；通过与操作系统集成的目录服务来管理用户的身份验证和权限。
即时消息系统以常见的Windows Messenger为客户端，通过活动目录管理用户，还提供了白板、语音聊天、视频聊天、发送文件等功能，有效地在机关内部，包括与各个地方人大的人员进行沟通。
（3）代表论坛
代表论坛是一个重要的开放式信息交流平台，是一个可定时开放的、安全高效的人大BBS系统。代表论坛的目标是成为人大领导以及各部门负责人就重大问题和疑难问题与各界交流的平台。
（4）代表评价
代表评价是人大代表对人大工作，特别是对人大议案、建议处理工作的评价反馈系统。是对人大工作考核的重要指标。
3.2.2公众服务
公共服务向公众提供统一信息访问入口，满足公众的不同需求。
（1）网上调查
对一些老百姓关心的事件进行网上投票调查，提供一个与公众互动的公开调查及结果反馈功能。为保证投票结果的准确，用户投票时必须提供身份证号码。
（2）主任信箱
为人大常务委员会主任设立信箱，来接收社会各界希望向主任直接发送的信件，方便主任更好的了解社情民意，更好的为社会各界服务。
（3）网上访谈
是文字聊天的一种应用，可以在网上公布主任或相关人员的社会接待日，在这天，由社会公众通过本功能提出自己的意见、建议和问题，然后由主任或相关人员直接在网上即时回答网民的问题。并对聊天记录进行整理汇总，方便日后查询浏览。
（4）法律咨询
网民为了更好的保护自己，可以通过本栏目向人大代表提出与自己密切相关的各类问题，例如各类政策法规的问题的，人大代表或相关人员可以通过本栏目对网民提出的问题进行回答。系统还提供问题的分类和汇总等功能，方便社会公众对自己关心的问题进行搜索浏览等。
（5）网上信访
与领导接待类似，网上信访也是政务服务平台互动的一种体现，信访管理系统通过网上登记信访信息，由相关机构处理信访信件，并将处理结果反馈到网站中。
（6）网民建议
通过本功能模块，可以方便搜集社会公众对当前主要社会问题的意见和建议，并可以进行汇总和分类，方便人大了解社情民意，更好的为社会服务。
除了以上提到的公共服务平台项目，还应包括视频直播、点播、电子邮件系统和网站链接。
3.2.3 信息管理
（1）信息发布管理
信息发布将完成页面的生成和上传，使网站内容能够最终被公务员、公众所浏览。对于人大公共信息门户这样一个大型的网站，需要信息发布子系统具有很高的性能，能够及时将制作好的信息发布出去，并且要支持实现发布服务器的集群。
（2）信息订阅服务
在人大互动服务信息平台上，用户对于感兴趣的信息（网页、文档、新闻等等），可以订阅。系统会自动通过邮件和手机短信方式将信息送到用户手中，避免每天查询下载，使关心某一类特定信息的用户可以订阅信息并在信息更新后即时收到通知。
（3）内容管理
内容管理系统解决门户信息的采编发与管理的问题，实现网站页面外观设计、创作、维护与网站具体内容的创作、发布、维护相分离，提供一个从页面外观制作、内容采编上传、内容审核到内容发布的完整流程，从而使得系统管理人员以及内容创作人员能各尽其职，快速、高效的建立、部署并维护站点。其设计应当做到内容显示的风格与实际内容相分离，门户建设与运营工作从而主要分为模板创作和内容创作两个部分。
（4）信息栏目组成
人大信息发布栏目，按照监督法的要求和人大主要业务职能设置。主要由人大简介、时政要闻、机构设置（代表及组成人员信息等）、监督工作、立法工作、代表工作、人事任免、及代表大会会议、常委会会议、图片新闻等专题组成，如图4所示。这些栏目提供各类人大信息，方便公众认识人大、了解人大，从而更好的行使自己的民主权利。
图4 信息发布栏目组成
3.2.4 应用支撑
应用支撑系统为其他平台提供服务，在内部管理子平台运行，包括如下功能。
（1）统计分析管理
人大公共信息门户需要具备访问统计分析功能，实现统计访问者对于网站内容感兴趣的程度，从而得出各种对网站内容管理更加有帮助的数据，如改善某些发布内容和风格等措施以更加吸引访问者。考虑到门户服务器数量较多，会产生大量的日志文件，对大量日志文件进行高性能分析是此功能在实现的过程中重点考虑的要求。
（2）系统配置管理
系统配置管理是人大公共信息门户的配置中心，为用户提供各类信息的配置功能，以保证用户可在系统运行过程中根据实际需求灵活调整配置信息，确保系统的高可扩展性。系统配置管理主要包括应用配置管理和系统参数配置管理两大部分。
（3）用户与权限管理
为应用系统提供完整、统一的权限定义与权限分配，包括组织管理、用户定义、角色定义、权限分配等。
① 组织管理
根据管理的组织架构体系，以树型层次结构方式完成各级的数字化维护；采集各级单位的基本信息，包括：单位编码、单位名称、上级单位、行政级别、同级排序、单位地址、单位电话、单位描述等。
② 用户定义
完成应用系统的各类用户信息维护（含内部用户、外部用户及临时用户），包括：用户所属单位、姓名、登录账户名、密码、账户状态、权限的角色信息、备注、账户创建时间、密码最后修改时间等。
提供添加、删除、冻结、存盘、刷新、修改口令、显示已注销用户信息功能；其中，冻结账户可由系统管理员根据岗位变化情况进行变更。
③ 角色定义
应用系统将按角色定义的灵活方式进行权限管理；根据各业务职责，具体业务管理的范围和权限，赋予相应的处理功能，进行业务的办理、数据的查询与分析、报表的统计等工作。
④ 权限分配
允许系统管理员根据权限控制的需要，灵活地进行权限的分配与回收。
在权限分配时，采用基于角色的权限分配方式，即将某些权限赋给某些角色，而不是直接赋给具体的用户；这样做的好处是可大大减少权限分配的工作量，便于加强对权限的管理与监控。
（4）登录与认证管理
人大支撑平台提供单点登录服务(简称SSO)，是用户只需要在门户网站上认证一次，即可访问人大信息服务平台上的应用服务，无需大量的记录用户名和密码。用户登录申请由对外平台接收，对内平台审批申请，并在对外平台发布结果。
用户在通过SSO系统认证后，可以使用系统平台整合的各项服务，在用户使用完服务后，用户将退出系统。退出后用户本次登录所颁发的认证凭证将全部失效，同时系统也将清除为用户提供服务的系统资源。
（5）日志管理
包括系统日志、系统运行日志、系统错误日志、日志查询等。
① 系统日志。主要功能：记录所有的操作，新增，删除，修改，查看；记录用户的登录，退出状态；记录用户的操作种类；记录各个模块的运行状态，并可根据访问和操作分类生成访问日志、统计日志、对比日志及其它管理日志。
② 系统运行日志。系统在运行期间会将系统所有的活动记录到日志数据库中，包括系统的运行情况，用户的登录时间、地点、所下达的操作命令等。系统日志是只追加的，一般不进行修改和删除。日志分为历史纪录和当前纪录，当前纪录仅纪录当日的系统信息
③ 系统错误日志。采集记录系统运行期间所发生的各类错误信息，包括错误产生的操作、错误产生时间、错误现象等。
④ 日志查询。日志查询是日志管理的主要功能。管理员或者被授权用户可以根据相应当查询条件对日志进行查询操作，用以了解系统的运行状况或者用户的活动历史。
5结论
人大互动服务信息平台作为人大信息化的主要组成部分，已经成为了各级人大部门大力推进政务公开、不断提升行政效率和服务水平并让人民群众更广泛的参与公共事务管理的最佳手段之一。当前，人大互动服务信息平台在规划建设方面还停留在较低的水平上，有待建立和完善从页面制作、审批、更新、流程管理、应用开发、安全性保证，到后台应用系统(如OA和业务系统)集成、客户支持的一整套行之有效的建设、管理模式、运营方法和技术平台，只有这样，才能建出特色、有效的人大信息服务平台，发挥其在人大信息化中的中流砥柱作用。
参考文献：
[1] 杨键鸣，杨兴凯，金娟.人大信息化建设与和谐社会构建[J]. 中国信息界，2007年 7月：28.
[2] 陈利华. 政府门户网站建设规范化设想[J]. 现代情报，2007年11月：51.