改革开放以来，在中央关于发展社会主义民主，健全社会主义法制的基本方针指引下，我国社会主义民主政治和法制建设进入了新的发展阶段，取得了巨大的成就。其中，地方政权建设和人大工作得到了极大加强，人民代表大会制度不断完善。25年来，我市人大及其常委会依法履行职权，不断加强自身建设，为我市社会主义法制建设，推进依法治市，促进和保障现代化建设顺利进行，做出了重要贡献。回顾科学技术成果在人大工作中的应用与实践，使我们深深地感觉到，在信息社会高速发展的今天，人大工作境界的提升，有效履行职权和职能，提高工作效率，增强工作的透明度等，都与现代信息技术的应用密不可分，尤其是电子表决系统的应用和人大电子政务建设，对人大监督乃至完善人大制度无疑具有实质性意义。

一、深刻认识科技手段——管理变革（改进）——制度诱变的内在联系

科学技术是人类认识客观规律和应用规律保护与适应客观世界的知识与能力的结晶。在人类发展史上，社会生产力的每一次飞跃与发展，人类社会的一切文明与进步，都离不开科学的重大发现与技术的重大发明及其广泛应用。

1、战略性、前瞻性的将相应的现代科技成果尤其是现代信息技术应用于人大工作，一定会具有极大的政治和时代价值。

科学技术的发展具有相对的独立性，将科学技术成果应用于管理，形成各种与科技发展相应的管理手段，对具体的管理技术手段而言，其对体制、制度具有不同的创新功能。从经验的角度看，不同的历史发展阶段，管理者管理的技术实现手段具有不同的特征和结构。总体上，特定的管理技术手段的应用对特定历史发展阶段的基本制度具有维护的功能，但另一方面，具有先进性、超越性的技术手段，可在基本制度环境不需要发生大的变化、社会不需要承担过大风险的条件下，对建设一个更加先进、更加合理的基本制度，有效改善政府与公众、社会关系的基本格局具有的渐进、和平、共赢的创新和改革功能。20世纪90年代以来，信息技术以人类历史从未有过的高速度持续发展，用它独有的渗透性、倍增性和创新性引发了全球范围内的信息革命，这场革命加速了信息的全球化，正在使整个世界发生着人类有史以来最为迅速、广泛、深刻的变化。因此战略性、前瞻性的将相应的现代信息技术应用于人大工作，一定会具有极大的政治和时代价值，在新世纪将会有力地推动中国社会更准确、更迅速地迈向政治文明高度发展的境界。

2、现代信息技术应用对传统工作模式及观念渐变的重要作用

文字处理工作是人大机关工作的重要内容。机关文字处理效率和质量直接影响人大及其常委会依法履职作用的发挥。现代文印设备和技术的应用对提高机关办公效率和管理具有积极作用。90年代初，西安人大机关全面更新了所有文印设备，果断摒弃了传统的文印模式。实现了机关文印工作微机化和自动化，改善了工作环境，大幅度提高了文印的速度和质量，使机关干部对信息技术的应用，并逐步实现办公自动化有了初步的感性认识。

以个人计算机为标志的现代信息技术的应用，对逐步改变传统工作模式及观念具有划时代的意义。2000年底，市人大机关各处室和局以上领导干部已全部配备了微机和相关办公设备，大部分处室实现了办公微机化，推动了人大工作的创新和发展。随着国家信息化进程步伐加快，政府上网风起云涌，西安人大机关按照市委、市政府要求配置了专用机房和相关网络设备，实现了网上收发市委、市政府普发性文件。至此机关办公和管理的科技含量又迈上了新的台阶，手工抄写、撰文的工作方式开始逐步退出历史舞台。]机关干部的观念和工作方式因信息技术的应用，在平和、渐进中发生了很大的变化，科技手段对管理及制度的改革创新功能开始显现，为以后的电子政务建设和应用奠定了实践基础和认识基础。

3、现代信息技术的应用对传统表决制度的历史性探索与实践

电子表决器和电子票箱等都是现代信息技术的具体应用，将其引入人大及其常委会的会议，形成管理的技术手段，就具有了对传统会议模式和制度的改革和创新功能。正所谓科技引入一小步，民主前进一大步。

各级人大及其常委会会议在决定重大事项、人事任免、撤职、罢免以及通过法律法规时，最终都是用表决的形式实现的。表决的结果将形成具有法律约束的国家意志。1990年七届全国人大三次会议首次使用表决器时，与会人士有喜有忧，喜的是真正做到了无记名投票，忧的是是否真正做到了无记名投票。关注的焦点仍是这种推进民主的科技手段是否真的可靠，是不是真正的无记名投票。由此开始，全国各级地方人大及其常委会纷纷将电子表决器或电子票箱为核心的智能会议系统引入人代会和常委会会议，形成了对传统的举手表决、选票制作、画圈投票、人工监票、人工计票等传统表决制度的改革，简化了以往会议繁琐的程序，优化了会议管理，缩短了会期。据不完全统计，全国目前已有近百个地方人大及其常委会将电子表决器或电子票箱为核心的智能会议系统引入了人代会或常委会会议。2001年2月9日，沈阳市第十二届人大四次会议首次将电子表决器引入人代会，市中级人民法院工作报告在表决时未获通过。宪法学家把这次沈阳市人代会“否决”事件誉为“中国民主政治和宪政建设的标志性事件”。半年后，沈阳市人代会就市中院的整改情况和2001年工作安排的报告进行审议，表决时，439名人大代表投下了395张赞成票。2001年8月31日，在西安市第十二届人大常委会第二十七次会议上，对《西安市公民旁听市人大常委会会议暂行办法》进行表决时未获通过。此办法与2003年5月29日西安市第十三届人大常委会第七次会议表决时通过，历时一年零九个月，其中还经历了人代会换届。2002年3月13日，在西安市第十二届人大常委会第三十一次会议上，对市十三届人大一次会议主席团、秘书长名单进行表决时未获通过，这在常委会历史中尚属首次。6天后即2003年3月19日，此名单进行调整后，在西安市第十二届人大常委会第三十二次会议上重新审议，表决通过。党的十六大也首次采用了电子票箱的表决方式，民主、高效、公正地选举并产生了党的新一届领导班子。

电子表决为核心的现代会议系统的成功应用，充分说明现代信息技术与制度诱变的内在联系对制度创新有着不可替代的推动作用。它是对人代会和常委会会议管理科学化、制度化、规范化和程序化的有益尝试和实践，为代表和常委会组成人员依法履职、真实表达意志提供了民主、效率、先进、便捷的技术手段，促进了政治文明建设。同时，也对党、人大、政府的工作提出了严峻的挑战，即随着民主进程的加快，改革和改善领导方式，加强执政能力建设，提高执政水平已刻不容缓。

二、整合资源，推行电子政务，促进制度的改革与创新

十六大报告明确提出，发展社会主义民主政治，建设社会主义政治文明，是全面建设小康社会的重要目标。并对加快推进信息化特别是电子政务建设提出了新要求，地方人大将面临承担更为繁重的任务和发挥更大作用的挑战。整合现有各种资源，加快人大信息化与电子政务建设，是拓宽人大监督工作渠道，适应行政管理体制改革需要，提高工作效率，增强工作透明度，为社会提供方便快捷服务，促进人大工作创新，更好发挥人大作用的重要途径。

1、电子政务具有“诱致”管理体制和制度创新的功能

电子政务是国民经济和社会信息化的重要内容，也是当前和今后一个时期我国信息化工作的重点。电子政务与在此之前的办公自动化（OA）、管理信息系统（MIS）最大差别是基于互联网的政务应用。

电子政务是一种管理方式和技术，但电子政务的应用却能够渗透和扩散到管理和制度的层面，具有“诱致”管理体制和制度创新的功能。在基本制度环境不需要发生大的变化、社会不需要承担过大风险的条件下，从技术手段的改进入手，经过管理水平的提高，进而实现改变不合理、不完善制度的目标，电子政务具有不可替代的功能性作用。

  新经济和互联网络的发展，对政府提出了向企业和社会公众提供公开、透明、方便、快捷、低成本服务的新要求，而电子政务的提出，不仅能够实现上述的要求，同时由于电子政务本身具有的技术特点，从而对政府的改革趋向从技术和管理创新等层面也产生了决定性的影响，对政府的改革起到了推动作用。最近，各地都对信息化领导小组成员进行调整，都说明加强对信息化工作的领导，加大电子政务建设力度已是必然趋势。

地方人大及其常委会作为地方国家权力机关，必须站在建设社会主义政治文明的高度、实现执政为民宗旨的价值层面上，认识电子政务建设的重要意义。事实上，如果电子政务的实效不能落实在机构和人员的行为和意识的进步上，即使是再先进的电子政务系统，也会蜕变为高级摆设，而电子政务也会变质为新的“电子衙门”、“电子官僚”。很难想象一个观念陈旧、工作方式和手段落后的地方国家权力机关，能够对处于改革开放前沿的“一府两院”进行有效的法律监督和工作监督。

2、地方人大电子政务建设实践 

西安人大电子政务建设与2002年11月12日全面启动，适逢党的十六大召开之际，常委会领导班子审时度势，顺应时代，把常委会电子政务建设摆上了重要议事日程。尤其是在机构改革中，按照电子政务建设“人员、机构、编制三落实”精神，在编制紧张的情况下，内设了常委会办公厅信息中心，使加大电子政务建设的领导力度和工作力度落到了实处。

首先，根据国家和省市信息化规划及刚要的基本精神，提出了“整体规划、分布实施、适度超前、重在应用”的电子政务建设原则；依据我市在全国及西部所处的战略位置和经济状况，将电子政务建设的规模和档次定为，“适度超前、重在应用，具有现代科技、艺术和人大工作有效结合的袖珍型电子政务系统”，并严格按照国家内、外网物理隔离和三网一库基本框架的要求建设。

其次是以发散型的思维方式，结合机关实际，果断将网络建设重点由先内网，后外网改为先外网，后内网。在完成内、外两套局域网综合布线的基础上，首先安装调试外网设备引入外网光线，接通互联网，为机关干部提供网上练兵，体会网络作用，熟悉网络应用和提高网络意识的物理平台。

三是在外网开通的基础上，及时开发网站，成功举办了“西安人大”互联网站开通仪式，正式向全社会开通运行网站，拓宽了展示人大工作的渠道，为今后开展网上监督和便民服务奠定了基础。尤其是网站开通了“市民心声” 栏目，反映了群众的呼声和要求，加大了监督力度，密切了与群众的联系和沟通。

四是顺利完成网络建设重点向内网、专网转移。积极与电信部门联系，及时接入专网光纤；加强与市委、市政府的沟通和交流，策划和设计机关网上办公模式和流程；成功接通市委、市政府专网，实现机关与市委、市政府及相关职能部门网上收发文件、公文传递和资源共享。与此同时，机关内网综合办公系统开始投入使用。

至此，浏览国家及省市专网文件、机关内部公文收发、起草、审核、批办、流转、浏览、查询、存档及各部门间资源共享的办公自动化局面已初步形成，为今后向社会推出公开、透明、方便、快捷、低成本服务的网上电子政务迈出了较为坚实、而又关键的一步。

西安人大电子政务建设的实践说明，电子政务的有效推行，必须以根本转变传统办公模式，提高机关办公自动化水平为前提。传统办公模式的根本性转变，意味着机关干部现代观念的形成；办公自动化水平的提高，意味着现代办公效率的实现。

3、有效整合资源，努力探索电子政务应用。

推行人大电子政务必须与人大代表联系在一起，对现有的电子办公设备及系统资源，进行有效整合，才能降低成本，提高效率，资源共享，切实可行。如已有的会议电子表决系统、文印室的各种电子设备、电子档案系统、电子信访系统、代表联络系统等。

首先，利用网站全方位宣传和展示人大工作，不断增强人大工作的透明度，整合机关内部及网络各种资源，加大网站有关调研、立法、监督、执法检查、视察、重大事项、人事任免、常委会议、人代会及相关经济、生态环境、可持续发展等方面信息的投放量，使网站成为人们了解人大工作，获取所需信息不可或缺的重要渠道。

二是开通网站“市民心声”栏目，倾听群众呼声，加强与群众的交流与沟通，督促“一府两院”关注和重视网上群众的心声和呼声，及时解决群众反映的热点、难点问题，积极探索和实践办理网上市民留言的方式和途径，切实维护好广大群众的切身利益。

三是将以电子表决为核心的会议系统与网络联系起来，尝试向社会公开常委会议和人代会实况的实现形式。应用现代技术手段，将常委会、人代会等重大活动信息，及时转成电子信息，开展网上视屏交流、视屏会议，增强会议的透明度和与会人员的使命感、责任感，使其接受社会监督，不敢懈怠，尽职尽责开好会议。

四是依靠代表、发挥代表的资源作用，推进电子政务。代表是人大的主人。人大代表来自各条战线的方方面面，知情多、信息多，并具备参政议政的能力。因此，人大电子政务推行的成败，最终在于为代表服务的质量、交流沟通手段的现代化和有效发挥代表的资源作用。

三、推行电子政务面临的问题和对策

推行电子政务是深化国家行政体制改革的一个重要的管理方式和技术手段，是一个庞大的系统工程，需要长期不懈的努力和脚踏实地的工作，在实践和探索中不断完善和成熟。

1、          当前面临的问题：

    首先是有些地方决策层对电子政务的建设和应用不够重视，致使有些已建成的政府网站流于形式。领导者建网站的宗旨仅仅是为了表明自己“不落后”，对其作用的发挥不了解，甚至根本不知道，缺乏建设社会主义政治文明的观念和意识。虽然行政许可法颁布以后，各地陆续开始调整信息化领导小组班子，但实质性进展缓慢。

其次，误认为推行电子政务仅仅是政府的事。岂不知政府要推行电子政务，其他机关也必须紧紧跟上。仅靠政府一家而缺少有力监督的电子政务不可能实现向社会提供公开、透明、方便、快捷、低成本的服务目标。

第三是缺少既精通机关工作业务和流程，又精通科技应用和管理的复合型机关工作人员。致使电子政务建设脱离工作实际，投入资金打水漂的事时有发生。即使应用，也大多停留在低水平的形式上。

第四是机关干部现代观念的实质性转变艰难。电子政务网络信息的高效传播功能，使善于处理纸质信息的机关干部的政绩和效率受到猛烈冲击。有些干部，科技应用水平和接受能力较低，加之本身的绩效和利益受到具有高科技含量电子政务应用的挑战，为维护自己的切身利益，宁愿维持传统的工作模式，潜意识或不自觉地在客观上阻碍或延缓着电子政务推行。

2、对策

电子政务最重要的内涵是运用信息及通信技术打破行政机关的组织界限，构建一个电子化的虚拟机关，使得人们可以从不同的渠道获取政府及国家机关的信息及服务，而不是传统的经过层层关卡书面审核的作业方式；而行政机关之间，以及行政机关与社会各界之间也是经由各种电子化渠道进行相互沟通，并依据人们的需求、可以使用的形式、要求的时间及地点，提供各种不同的服务选择。

首先，要充分认识到加快电子政务建设是贯彻落实十六大精神的重要举措，也是实现政府管理现代化的必由之路。《行政许可法》的颁布实施，为电子政务建设和推行提供了法律保障。《行政许可法》从法律的高度认可了电子政务，它的贯彻实施，将会在中国电子政务的建设过程中发挥重要的支撑和保障作用，而且会加快我国电子政务建设与国际接轨的步伐。

其次，各地方“一把手”及决策层对推行电子政务要有正确地认识。某种程度上看，对富有成效的电子政务建设而言，“一把手”的重视和推动固然重要，但“一把手”为什么重视和如何推动的问题更具有核心、关键的意义。要大力提倡、鼓励“一把手”对电子政务事业的介入，“一把手”也必须对现状具有强烈的改进意愿，希望通过电子政务的引用，实现管理的创新和发展，这是加快地方电子政务建设与应用的关键因素

  三是要走出推行电子政务只是政府的事的误区。深化行政体制改革不仅仅是政府，也包括国家所有党、群、事业及权力机关的改革。政府和所有国家机关及其事业和社会团体，都有为社会提供公开、透明、方便、快捷、低成本服务的义务或责任。一个富有成效的电子政务建设，一定是含有现代管理方式和技术、有效启动各种监督机制、和平、渐进改革和完善不合理制度、推进法制政府进程的电子政务。

四是实质性转变机关干部的传统观念，增强科技意识和现代观念。电子政务是高度非人格化的管理工具，电子政务是物不是人，决定行政管理最终实效的仍然是执行国家公务、行使国家权力的国家工作人员，因此，维护和扩大国家工作人员的权利，塑造和培养具有高素质现代观念和科技意识的国家工作人员是电子政务得以有效推行的决定性因素。

参考文献 1、十六大报告辅导读本

2、科技引入一小步民主前进一大步（2003. 12.4法制日报第12版）

3、网上文章“一把手”需要怎样的电子政务思维（北大电子政务研究

中主任/杨凤春

     作者单位    西安市人大常委会办公厅信息中心