使循环经济成为法治经济
——在循环经济立法与政策研讨会上的发言
全国人大常委会副委员长兼秘书长 盛华仁
(2006年7月8日)
我很高兴来苏州观中国国际循环经济博览会，同时出席循环经济立法与政策研讨会。首先，我代表全国人大常委会和吴邦国委员长，祝贺博览会的举办和研讨会的召开，并向与会全体代表、专家和工作人员致以亲切的问候。
借今天会议的机会，我就循环经济立法问题也谈几点想法，与大家共同探讨。
第一，深刻认识发展循环经济的理论意义与现实意义。循环经济在我国早有探索，起初叫做综合利用，但长期以来大家认识不深，重视不够。我们是在几十年经济社会发展的实践中逐步加深认识的。改革开放和现代化建设以来，我国经济社会发展取得了举世瞩目的成就。但与此同时，资源消耗急剧增加，环境压力越来越大。就资源而言，我国资源禀赋较差，总量虽然较大，但人均占有量少。据有关部门提供的资料，45种主要矿产资源人均占有量不到世界平均水平的一半。一方面，国内资源供给不足，重要资源对外依存度不断上升，去年国内消耗的56％的铁矿石、42％的原油依赖进口；另一方面，在生产、流通、消费过程中消耗过高、浪费严重。我国人均淡水资源量仪为世界人均占有量的四分之一，有16个省(区、市)人均水资源拥有量低于联合国确定的1700立方米的用水紧张线，其中有10个省(区、市)低于500立方米重缺水线。人均耕地只有1．4亩，不到世界平均水平的40％。就环境而言，我国环境污染形势十分严峻。在七大水系中，有近六成的断面受到不同程度的污染，其中劣v类水质断面占27％，而辽宁、山西劣v类的水质断面则占到60％以上，几乎到了有水皆污的地步；在113个城市饮用水中，按取水量计，有两成饮用水没有达标。去年在开展环境监测的522个城市中，有近四成的城市空气质量劣于国家二级标准。山西省甚至没有一个城市达到国家二级标准，多数城市长年笼罩在烟雾之中。在开展酸雨监测的696个市县中，有一半以上的市县出现酸雨，有的地区甚至到了逢雨必酸的程度。这些情况表明，资源和环境已经构成对我国经济社会可持续发展的双重约束，如果继续沿袭过去那种粗放型的经济增长方式和浪费型的资源利用模式，势必造成资源难以为继，环境不堪重负的局而，经济发展将因失去支撑而不可持续。因此，发展循环经济这个课题就摆到了我们面前。
2004年11月，在上海召开了“中国循环经济发展论坛”首届年会，发表了《上海宣言》。我认为，那次会议的重要贡献在于科学总结了我国几十年经济增长方式和资源利用模式正反两方面的经验教训，借鉴国际经验，经过反复论证，初步奠定了中国特色循环经济的理论基础，统一了大家对我国发展循环经济重要性和紧迫性的认识。2005年11月，在厦门召开的“中国循环经济发展论坛”第二届年会，以“循环经济在实践”为主题，围绕扩大试点和示范、增强自主创新能力、制定配套政策措施、加快立法步伐等，进行了深入的探讨。从理论
研讨到实践探索，是这次会议的巨大进步。会后8个月来，各级政府、各企事业单位从各个方面进行了积极的实践，取得了一批重要的实践成果。今天，我们很高兴地看到，这些成果在博览会和研讨会上都已经体现和反映出来，我们对循环经济的认识也因此提升到一个新
的高度。我认为，我们今天已经形成了这样一个共识，就是：发展循环经济，有利于提高经济增长质量、提升社会发展水平、加强环境保护和维护生态平衡，是实施节约资源和保护环境基本国策的重要手段，是建设资源节约型、环境友好型社会的重要途径，是树立和落实科学发展观、实现可持续发展的必然要求。更重要的是，我们从理论与实践的结合上已经认识到：发展循环经济这条路子，在我国完全可行，前景广阔。
本次研讨会要在全面总结经验、继续统一认识的基础上，着重探讨发展循环经济的立法问题。这既是促进循环经济健康发展的需要，又足贯彻依法治国
基本方略的要求。循环经济是一种新的发展理念，是对传统的经济发展理念、资源利用模式和环境治理方式的重大变革。因此，必须用科学的理论来指导，必须用强有力的法律手段来引导、规范和保障循环经济的发展。“十一五”规划纲要提出，要贯彻依法治国基本方略，形成中国特色社会主义法律体系，并把可持续发展方面的法律作为中国特色社会主义法律体系的重要组成部分，其中就包括制定和完善循环经济方面的法律法规。从理论与实践的结合上抓紧制定一部发展中国特色循环经济的法律，把循环经济的发展纳入科学化、法制化轨道，是我们面临的一项共同任务，也是我们的一项共同责任。
第二，准确把握发展循环经济的本质要求。根据党的十六届五中全会的精神，我理解，发展循环经济的本质要求，就是要在科学发展观的指导下，切实转变经济增长方式和资源利用模式，以资源的高效利用和循环利用为核心，以“减量化、再利用、资源化”为原则，形成低投入、高产出，低消耗、少排放，能循环、可持续的集约型经济增长方式；形成“资源产品废物一再生资源”的资源循环利用模式。要按照“三化”的原则，在资源开采、生产消耗、产品消费、废物产生等各个环节，逐步建立全社会的资源循环利用体系，节约使用和循环利用有限的资源，提高资源利用效率，减少废弃物的排放和污染带来的损害，以尽可能少的资源消耗和辟可能小的环境代价，取得最人的经济效益和社会效益，促进经济社会的可持续发展。
我所以要讲述循环经济的本质要求，就是想阐明这样一个观点：对于发展循环经济，我们既要从理论上提到科学发展、可持续发展的高度求认识它、理解它，又要在实战中实事求是地、恰如其分地去把握它、对待它。既不要不切实际地去拔高它，也不要牵强附会地往它身上靠，什么都往这个“大箩筐”里装。要通过“实践—认识—再实践一再认识”不断加深对其规律性的认识，增强发展循环经济的自觉性。要面向未来，立足当前．制定有步骤、分阶段的发展规划，步一步前进。这样，才能把我国的循环经济引导好、发展好，保护好．从而使它扎实、健康、快速地向前发展。
第三，循环经济立法要突出重点，着力解决主要矛盾。我国循环经济的发展总体上尚处于初始阶段，实践经验还很不足。这一点从博览会上也可以看得出来，即循环经济在我国还不是系统的、完整的，很大程度上还是单项的、分散的。有的还只停留在理念上，没有落实到实践中。受历史条件和现实情况制约，当前市这部法不可能面面俱到，一定要突出重点，解决主要矛盾。这部法律的宗旨是要完整地、准确地把党中央关于大力发展循环经济的主张、决策转变为 国家意志，成为全国各级政府、各企业事业单位和全国各族人民一体遵循的行为规范，充分体现经济发展、资源节约、环境友好、人与自然和谐这四者的相互协调和有机统一。当前和今后一段时期，发展循环经济的重点任务，一是要突出加强节能节水，健全节能、节水技术和监督管理体系，完善用能、用水标准，扩大节能、节水产品认证范围，实行能效标识制度，对高耗能、高耗水行业实行定额管理。二是要加快推行清洁生产，鼓励和支持企业使用清洁的能源和原料，采用先进的工艺技术与设备，加强和改善管理，从源头上削减污染，提高资源利用效率。三是要加强资源综合利用，提高矿产资源综合开发和回收利用水平，加强对冶金、石化、化工、建材等重点行业废弃物排放的监管，提高废渣、废水、废气、余热的综合利用率，并综合利用各种建筑废弃物和农业废弃物。四是要推进资源循环利用，鼓励科学的生产和消费方式，大力发展旧物凋剂使用，可再生资源回收利用和产品的再制造，实行生产者责任延伸制度，推动钢铁、造纸、塑料、玻璃等行业的资源再生利用，促进废旧金属、废旧轮胎、废旧塑料和废旧电子产品回收利用。在制定循环经济法时，应当紧紧围绕上述发展循环经济的几个重点问题，认真研究相关政策措施，及时总结经验，制定出切实可行的法律规范。通过解决突出问题和主要矛盾，逐步健全发展循环经济的法律制发。在实施过程中，我们再去不断总结经验，进一步修改、补充和完善。
第四，循环经济立法要注重发挥市场、政府和企业等方而的综合作用。在推进循环经济发展的过程中，要注重发挥市场在配置资源中的基础性作用、政府的主导作用、企业的主体作用，形成推进循环经济的整体合力，为建设资源节约型、环境友好型社会提供体制和机制保障。在法律框架巾，璎全面体现激励和约束这两个与面的机制和举措。在激励疗面，要规定和实行有利于资源节约和循环利用、环境保护相I污染治理的财税、价格、投资和金融政策，鼓励企业开发和应用发展循环经济的先进适用技术，增强企业发腱循环经济的自觉性、积极性和主动性。在约束方面，要刘消耗高、污染重、技术落后的工艺、设备和产品实施强制性的淘汰制度，规定它们退出生产和消费领域的期限，对达不到节约资源、环境保护要求的企业和项甘，一律不允许生产，不允许建设，使法律对它们有硬的约束。总之，这部法律既要有激励政策，又要有约束政策，要具有很强的针对性和町操作性，而且两方面的政策都要过硬。我把这两个方面的机制，概括为依靠法律来激励的“自律”机制和依靠法律来约束的“他律”机制，也就是用法律手段鼓励循环，惩罚浪费。这部法律如果在约束机制方面没有硬性规定的话，将很难发挥作用。要通过这部法律，调整好经济效益与资源环境效益的关系，调整好企业效益与社会效益的关系，调整好局部与全局的关系。
第五，明确法律责任，强化法律监督。当前法律实施中的突出问题是“有法不依、执法不严、违法不究”，尤其是往资源节约和环境保护方而更为突出，严重影响资源节约型、环境友好型社会的建设和依法治国基本方略的贯彻落实。我记得在研究制定循环经济法律时，起初想把它叫做“循环经济促进法”。吴邦国委员长曾经指出，不安把法律搞成一部宣言式的文件，而要搞成一部行动纲领，要能够付诸实施。这次制定循环经济法，意在通过这部法律的实施，能够遏制资源能源消费增长过快和环境污染加剧的势头。因此，这部法在确定过硬政策的同时，还要明确规定各种违法行为的责任，确保法律的有效贯彻实施。要按照杈责明确、行为规范、监督有力、高效运转的要求，加大对违法行为处罚的力度，建立一套完备的评估检测体系和执法监督体系。各级政府要依法行政，带头守法，严格执法，严查违法。发现违法行为，不管涉及到谁，都要一查到底，绝不允许违法行为得不到纠正，绝不允许严重危害群众利益的违法责任人逍遥法外。只有这样，才能使循环经济成为真正意义卜的法治经济。
第六，循环经济法的直意要新，在求精、适用、管用上下功夫。我在前面讲过，我国循环经济的发展刚刚起步，许多制度还需要进一步探索。循环经济法要把实践中行之有效而又比较成熟的做法、措施和政策先用法律的形式固定下来，在实践中不断修改完善。因此，对这部法律来说，条文不求多，但求精；不求面面俱到，但求重点突出；不注重理论阐述，但重在内容过硬。一句话，就是要适用、管用，要有极强的针对性和可操作性。为此，在起草过程中要集思广益，充分听取各方面的意见，走民主立法、科学立法的路子，从实践中来，再到实践中去。全同人大环资委和国务院有关部门已经为制定这部法律做了大量有成效的准备工作。这次能拿出一个初步框架设想稿，实属不易。在会议上没有把稿子发给大家，是担心可能约束大家的思想。这次研讨会后，应当正式进入法律文本起草阶段，争取再用一年时间完成起草、论证，明年的这个时候提请全国人大常委会审议，力争在本届全国人大常委会任期内完成立法工作，拿出一部高质量的循环经济法来。而且要做到一部法律、若干制度相配套，并使这些配套制度具有法律的约束力。
记得去年我在厦门说过，我对循环经济知之甚少；今天我还要说，我对循环经济立法研究得更少。以上讲的只是我个人一些粗浅思考和这次参观博览会、出席研讨会后的一些初步体会，愿与大家相互交流，共同探讨。我相信，通过大家的共同努力，我们一定能够起草出一部具有中同特色的循环经济法律，为建立能循环、可持续的国民经济体系，为建设资源节约型、环境友好型社会做出应有的贡献。