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关于《西安市湿地保护条例(草案)》的说明
发布者:西安人大    发布时间:2016-11-17    来源:西安人大

 

——2016830日在西安市第十五届人民代表大会

常务委员会第三十四次会议上

西安市人民政府副秘书长  肖争光

 

主任、各位副主任、秘书长、各位委员:

我受市政府委托,就《西安市湿地保护条例(草案)》(以下简称《条例(草案)》)做以下说明:

一、制定的必要性

湿地被称为地球之“肾”,具有保持水源、净化水质、蓄洪防旱、调节气候和维护生物多样性等重要生态功能,与森林、海洋并称为地球三大生态系统。保护湿地,对维护生态平衡,改善生态状况,实现人与自然和谐相处,促进经济社会可持续发展具有十分重要的意义。

湿地是我市生态系统的重要组成部分,对改善全市生态环境、涵养水源、维持生物多样性等发挥着重要的功能作用。加强对湿地的生态保护与治理,恢复湿地生态系统,是西安市建设国际化大都市发展战略的基本要求,是西安市生态文明建设的重要内容和标志。

2006年全市湿地资源调查,湿地总面积23577.8公顷,主要由河流湿地、湖泊湿地、沼泽和沼泽化草甸湿地、人工湿地四大类组成,其中河流湿地20710.2公顷,湖泊湿地1107.4公顷,沼泽和沼泽化草甸湿地34.0公顷,人工湿地1726.2公顷。

2006年,我省出台了《陕西省湿地保护条例》,2013年国家林业局出台了《湿地保护管理规定》,都对湿地保护工作进行了规范。近年来,我市湿地保护建设和管理工作在市委、市政府的正确领导下,不断克服管理难度大、资金短缺等困难,积极稳步开展,宣传教育效果明显,保护成效初步显现。但是,由于我市重要湿地周边地区社会经济快速发展,保护与开发的矛盾日益突出,导致无序开发利用湿地资源的现象得不到有效制止。加之公众对湿地的生态价值认识不足,随意开垦和盲目改造湿地,过度利用甚至肆意破坏、侵占湿地资源等现象时有发生,使全市湿地面临面积减少、生态质量降低、生态功能逐步退化的局面。同时,现有湿地资源保护管理的法规、规章已经不能适应形势的变化,难以有效应对保护湿地所面临的问题,无法适应当前执法需要。

因此,为了依法保护我市湿地资源,维护湿地生态功能,强化相关职能部门对重要湿地资源的保护与管理,保证湿地生态系统安全,亟需出台我市的地方性法规,依法确定重要湿地名录、编制保护利用规划、明确部门职责,强化保护措施,促进依法对湿地资源的管理和利用。

二、起草草案的法律、法规依据和过程

起草《条例(草案)》主要依据了《中华人民共和国森林法》、《中华人民共和国野生动物保护法》、《中华人民共和国水污染防治法》、《中华人民共和国自然保护区条例》、《陕西省湿地保护条例》,同时参考了国家林业局《湿地保护管理规定》,以及黑龙江、青海、宁夏、北京、济南、苏州、包头等省市好的做法和有益经验。

为了做好《条例(草案)》的起草工作,原市林业局于2013年年底提交了2014年度西安市立法调研计划,开始《西安市湿地保护条例》立法工作。在20147月至201411月《条例(草案)》起草期间,全面搜集湿地保护立法资料,借鉴国内兄弟省市湿地立法的成功经验,对湿地保护管理中的主要问题进行了认真研究和反复论证。积极邀请市人大农工委、法工委、市政府法制办多次赴西安泾渭湿地自然保护区、陕西周至黑河湿地自然保护区及西安灞国家级湿地公园,进行实地立法考察调研,听取意见,落实市政协委员有关做好西安市湿地资源保护管理工作的提案建议,研究、吸纳法律工作专业人士提出的专业性修改意见,经过多次研究论证,初步完善《条例(草案)》内容。20152月形成《条例(草案)》初稿后,市农林委征求了市级有关部门、区县政府的意见建议,形成送审稿,之后按程序报送市法制办审改。市法制办认真进行了研究,于2016628日书面征求了各区县政府、开发区管理委员会和市级相关部门的意见,召开了专家论证会,并在市政府和法制办门户网站公开征求公众意见,根据反馈意见作了进一步修改。201682日,卢凯副市长主持召开专题会议进行了讨论,会后市农林委会同市法制办再次进行了修改完善。201688日,市政府第147次常务会议讨论通过,最终形成了提请市人大常委会审议的《条例(草案)》。

三、需要说明的主要问题

《条例(草案)》共计七章五十四条,除第一章“总则”和第七章“附则”外,其余章节依次是“规划与名录”、“保护”、“利用”、“监督管理”、“法律责任”。

(一)关于调整范围和基本原则

依据1992年我国加入的《湿地公约》、《陕西省湿地保护条例》以及国家林业局《湿地保护管理规定》,《条例(草案)》确定其调整范围为:本市行政区域内,天然或者人工形成的,具有一定面积和重要生态功能,并纳入湿地名录的常年或季节性的沼泽地、湿原或者水域地带。

西安市湿地的保护、利用及相关管理等活动应当服从湿地规划,符合河道管理法律、法规的规定,坚持保护为主、统筹规划、科学修复、合理利用、持续发展的原则,妥善处理好湿地建设与当地经济社会发展和居民生产、生活的关系。“保护为主”的原则要求在西安市湿地保护范围内,各项工作的开展都必须服从保护前提,湿地的生态价值和人文历史价值都需要通过“保护为主”加以承载。“科学修复”的原则着力于通过改善湿地水质、修复湿地功能,使湿地生态系统得以修复,维护湿地生态多样性。“合理利用”的原则突出了利用湿地开展生态保护和科普活动的教育功能,以及充分利用湿地的景观价值和文化属性丰富居民休闲游乐活动的社会功能。“可持续发展”的原则体现了西安市湿地保护、管理与利用的最终目标。

(二)关于湿地保护管理体制

根据我市湿地保护的实际,《条例(草案)》明确规定:林业行政主管部门是湿地保护管理工作的行政主管部门,负责湿地保护工作的组织、协调、指导和监督,其下设或委托的湿地保护管理机构具体负责湿地保护的日常管理工作。发展和改革、国土资源、规划、建设、水务、环境保护、财政、农业、交通、旅游、文物等部门以及开发区管委会,按照职责做好湿地保护的相关工作。

(三)关于湿地保护规划

坚持源头治理,规划先行。目前,我市湿地资源保护管理尚未形成体系,湿地保护规划与土地利用总体规划、河流综合治理规划、城市总体规划、水功能区划的关系尚不明确,不能完全满足我市湿地保护发展的需要。《条例(草案)》明确了湿地保护规划是湿地建设、管理、利用等湿地保护相关工作的依据,规定了湿地规划编制的主体、要求和程序,规范了湿地规划衔接、修改、实施等环节。

(四)关于保护管理措施

围绕“保护”中心任务开展规划、建设、利用、管理。《条例(草案)》就我市湿地的保护方式进行了规范与创新,提出对国家重要湿地、省级重要湿地和市级重要湿地采取设立湿地自然保护区、湿地公园、湿地保护小区等方式予以保护,并规定了建立湿地公园的条件和程序。

《条例(草案)》要求在湿地保护规划中确定禁止开发建设区,禁止人事与湿地保护、防洪、防汛无关的开发建设活动。对开发利用管理、建设项目管理、湿地征占用管理等行政审批管理作出相应具体规定。同时还确立了相关制度,如“环境影响评价制度”,为保障建设项目不对湿地生态系统造成影响,或者将影响减少到最小程度,实现湿地生态影响评价与环境影响评价制度的有效对接。

(五)关于法律责任及执法主体

根据地方性法规的立法权限,《条例(草案)》体现了可操作性以及补充性的特点,即凡是法律、法规有法律责任规定的,从其规定,由有关部门依照相关法律法规查处违法行为;相关法律、法规没有规定的,适用本《条例(草案)》的规定,即对其他法律、法规中没有规定的违反本条例规定的,按照地方性法规的权限做了处罚规定。

以上说明连同《西安市湿地保护条例(草案)》,请一并予以审议。