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西安市人大法制委关于《西安市湿地保护条例(草案)》审议结果的报告
发布者:西安人大    发布时间:2016-12-14 15:32:37    来源:西安人大

——20161025日在西安市第十五届人民代表大会

常务委员会第三十五次会议上



西安市人大法制委员会主任委员          

西安市人大常委会法工委主任       郝福京

主任、各位副主任、秘书长、各位委员:

市十五届人大常委会第三十四次会议对市人民政府提请审议的《西安市湿地保护条例(草案)》(以下简称条例草案)进行了审议。常委会组成人员认为,湿地是自然界最富生物多样性的生态景观和人类最重要的生存环境之一,是经济社会可持续发展的重要物质基础,具有显著的环境调节功能和生态改善效能,在维护国家生态安全,应对全球气候变化方面起着不可替代的重要作用。但是,随着经济的快速发展,加之公众对湿地的生态价值认识不足,湿地保护与开发的矛盾日益突出,无序开发利用湿地资源、随意开垦、盲目改造,肆意破坏现象时有发生,致使湿地面积锐减,湿地功能严重受损或者丧失,破坏了湿地生态系统安全,严重侵害了生态环境。同时,现有湿地资源保护管理的相关法律、法规不能适应当前管理需要,难以有效应对湿地保护面临的问题,迫切需要通过制定《条例》来进一步明确监管职责、完善制度措施。因此,制定《西安市湿地保护条例》十分必要,同时,也对条例草案提出了一些意见和建议。

常委会会后,法工委及时将条例草案在西安人大网站、西安日报和晚报以及媒体微信客户端刊发、上传,向社会公开征集对条例草案的意见和建议;常委会分管领导带队前往哈尔滨、沈阳和杭州等地进行立法调研;组织部分常委会组成人员、法制委委员、人大代表和相关部门负责同志赴黑河湿地自然保护区、灞国家湿地公园等地展开调研;分别组织召开了由政府相关部门、常委会立法专家库成员参加的座谈会、论证会,广泛征求对条例草案的修改意见和建议。

在此基础上,法工委会同市政府法制办、市农林委、市水务局,并邀请省人大常委会法工委对条例草案进行了集中修改,形成了《条例(草案修改稿征求意见稿)》,并及时将征求意见稿上传至人大网站、印送常委会组成人员、法制委委员、政府相关部门,再次征求意见和建议。

1014日,法制委员会召开第二十五次会议,根据常委会组成人员的审议意见、市人大常委会农工委提出的书面审议意见和征集到的意见、建议及立法调研了解到的实际情况,对条例草案进行了统一审议,形成了条例草案修改稿。现将审议结果报告如下:

一、关于总则

1.关于湿地的定义。有的常委会组成人员提出,条例草案关于湿地概念的解释用词较为生僻,不易理解,且没有体现我市地域环境实际特点。委员会审议认为,关于湿地的定义,既要体现其本身所应有的特性,还要结合我市的地域环境实际,并且能够被广大市民所理解。因此,将条例草案第三条关于湿地的定义修改为:“本条例所称湿地,是指天然或者人工形成的,适宜野生生物生长、具有重要生态功能,并纳入湿地名录的常年或者季节性积水地带、水域”。同时,增加关于湿地资源的名词解释作为本条第二款,即:“本条例所称湿地资源,是指湿地及依附湿地栖息、繁衍、生存的野生生物资源。”

2.关于湿地保护的管理体制。征集意见中,有专家提出,条例应当突出政府在我市湿地保护工作中的领导职能,同时,草案对湿地保护行政管理体制的规定不够清晰,不利于实际工作的开展。委员会采纳这一建议,在条例草案修改稿第五条、第六条中,对市、区、县人民政府及开发区管理委员会,湿地主管部门以及涉及湿地保护工作的相关行政管理部门的职责予以明确。

3.关于联席会议和专家委员会制度。委员会审议认为,由于湿地保护工作涉及部门较多,职权交叉问题相对突出,给湿地保护工作的正常开展带来一定影响。同时,为提高湿地保护工作决策的科学化,推动湿地保护工作的有序开展,参照兄弟城市的经验,增加了湿地保护联席会议和专家委员会制度的规定:“市、区、县人民政府应当建立湿地保护联席会议制度,研究、协调、解决涉及湿地保护的重大事项及相关工作。林业行政主管部门承担湿地保护联席会议的日常工作”和“市人民政府应当成立由有关部门和专家、学者组成的湿地保护专家委员会,对编制湿地保护规划、拟定湿地名录、制定湿地生态保护方案及其他湿地保护与利用活动提供技术咨询和评审意见。具体工作由市林业行政主管部门负责组织”,分别作为条例草案修改稿的第七条和第八条。

4.关于湿地日的确定。立法专家库成员在论证会上提出,条例应当从细节处体现西安文化底蕴深厚的地方性特点,将普遍适用的关于宣传日的公历记法改为节气表述,委员会采纳了这一建议,将条例草案第八条第一款修改为:“每年农历的立夏为西安湿地日”,作为条例草案修改稿的第十条第一款。

二、关于湿地保护规划

有的常委会组成人员提出,湿地保护,规划先行,要突出规划在湿地保护工作中的引领指导作用。因此,委员会将条例草案第二章章名修改为“规划”,设专章对湿地保护规划的编制要求、内容、审批和修改程序、实施要求等内容进行详细规定,对不属于规划的内容移至其他章节。同时,为体现规划的权威性和严肃性,严格限制规划确定的禁止开发区域和限制开发区域内的建设活动,增加规定:“湿地保护规划确定的禁止开发建设区域内,除水资源保护利用、防洪工程建设维护管理及防洪抢险外,不得从事与湿地保护无关的开发建设活动。湿地保护规划确定的限制开发建设区域内的开发建设活动应当以湿地和生物多样性保护为主,不得从事其他开发建设活动”,作为条例草案修改稿的第十八条。

三、关于湿地保护

1.关于湿地保护范围和原则要求。有的常委会组成人员提出,湿地保护名录和在湿地范围内的禁止行为都属于湿地保护内容,应统一在“保护”一章规定,不应分列于其他章节。委员会采纳了这一建议,将这两方面规定从其他章节移至本章。同时,为突出“保护”在湿地管理工作中的“核心”作用,明确规定了湿地保护的原则要求:“本市湿地保护实行分级保护和名录管理制度。市、区、县人民政府应当完善湿地保护管理措施、科学保护湿地生态系统,积极恢复退化湿地的生态功能,全面推进生态文明建设”,作为条例草案修改稿第十九条。

2.关于湿地公园的建设和管理。部分常委会组成人员提出,条例应当对湿地公园的建设主体、管理和运行模式作出具体规定。委员会审议认为,建立湿地公园是对湿地进行保护的一种重要方式,作为湿地保护条例,本条例对湿地公园的建立程序和要求已作出了具体规定,关于湿地公园的建设主体、管理和运行模式属于实施条例中的具体问题,不宜在条例中过多涉及,可以由市政府根据具体情况予以规定。因此,增加“市、县级湿地公园建设、管理的具体办法由市人民政府制定”的规定,作为条例草案修改稿第二十八条第一款。

3.关于湿地保护点的规定。为体现全面保护湿地的原则,根据我市湿地分布的实际情况,除通过建立湿地自然保护区、湿地公园和湿地小区对湿地进行保护外,增加了对湿地保护点的规定。即:“尚不具备建立湿地自然保护区和湿地公园条件的湿地,应当建立湿地保护小区或者湿地保护点”,“建立湿地保护点的,湿地所在地的区、县人民政府应当采取必要的保护措施,防止湿地面积减少和湿地污染,维护湿地的自然特性和生态功能”,作为条例草案修改稿的第二十九条第一款和第三款。

4.关于湿地生态效益补偿机制。立法专家库成员提出,湿地生态效益补偿作为平衡湿地资源保护及利用矛盾的重要手段,发挥着重要作用,政府通过制定补偿政策给予因保护湿地而受损的权益人一定的支持,将会对湿地保护产生重要的积极影响。委员会采纳这一建议,增加了“市人民政府应当根据湿地保护需要,建立湿地生态效益补偿机制,对因保护湿地生态需要,致使合法权益受损的相关权利人给予补偿”的规定,作为条例草案修改稿第三十条。

5.关于集体产权湿地的管理。调研中发现,目前我市对集体产权性质湿地的管理缺失,导致湿地保护工作无法全面有效展开。针对这一问题,委员会审议认为,应当明确对集体产权湿地保护和管理的相关规定,增加了“市、区、县人民政府应当制定政策措施,支持农村集体经济组织或者农民在集体土地上恢复或者建设湿地,改善农村生态环境”和“因湿地保护和恢复需要使用农村集体土地的,应当在平等协商、自愿有偿的原则下,依法与土地所有者、承包者、经营者签订相关协议”的规定,分别作为条例草案修改稿的第三十三和三十四条。

四、关于湿地利用

有的常委会组成人员提出,如何利用湿地将会对湿地资源的可持续发展产生重要影响,条例应当明确湿地利用的原则,体现严格、科学、合理的利用要求。委员会采纳这一建议,在条例草案修改稿第三十七条明确了湿地利用的原则和要求:“湿地利用应当符合湿地保护规划,与湿地资源的承载能力和环境容量相适应,科学、节约、可持续地利用湿地资源,不得破坏野生生物的生存环境、改变湿地生态系统的基本功能、超出资源的再生能力或者给野生生物物种造成永久性损害”。同时,严格限定除国家重点建设工程、基础设施建设,以及重点公益性项目建设,确需占用湿地外,任何单位和个人未经批准不得擅自占用湿地或者改变湿地用途,并且对占用和临时占用湿地的报批、恢复补建等均作了更为严格明确的规定。

五、关于监督管理

为体现湿地保护工作的重要性,强化相关部门责任意识,增加了“市、区、县人民政府应当建立和完善湿地保护工作综合考核制度,定期对湿地保护管理工作进行监督检查,并纳入年度工作目标责任考核”的规定作为条例草案修改稿第四十五条。同时规定:“湿地保护行政主管部门应当建立监督举报制度,公布受理方式。受理投诉、举报后,应当及时调查处理,并在接到投诉、举报之日起十个工作日内将处理结果告知投诉、举报人;对不属于职责范围内的事项,及时移送有关部门,并将移交情况告知投诉、举报人”,作为条例草案修改稿的第四十七条第二款。

针对常委会组成人员提出的明晰主管部门职责的意见,委员会在条例草案修改稿第四十九条分项明确了市湿地保护行政主管部门的职责,同时,在第五十条对湿地保护管理机构的职责进行了调整和规范。

六、关于法律责任

参照有关法律、法规规定,对应修改的条款,对法律责任、处罚额度等内容进行了修改和调整。

此外,根据有关方面提出的其他修改意见,按照逻辑严谨、表述规范的要求,对有关文字作了修改,对有关条款的顺序作了调整。

委员会已按上述意见对条例草案进行了修改,提出《西安市湿地保护条例(草案修改稿)》共七章六十一条。

法制委员会认为,条例草案修改稿与上位法相一致,符合我市湿地保护管理的实际及有关法律、法规的规定,具有较强的可操作性,建议提请常委会第三十五次会议审议通过。

以上报告连同草案修改稿,请一并审议。