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西安市人大法制委关于《西安市城市房屋使用安全管理条例(修订草案)》审议结果的报告
发布者:赵东洋     发布时间:2015-11-18 00:00:00    来源:办公厅秘书处

——20151027日在西安市第十五届人民代表大会

常务委员会第二十七次会议上

西安市人大法制委员会主任委员

郝福京

西安市人大常委会法工委主任

 

主任、各位副主任、秘书长、各位委员:

市十五届人大常委会第二十六次会议审议了市人民政府提请审议的《西安市城市房屋使用安全管理条例(修订草案)》(以下简称修订草案)。常委会组成人员认为,2004年颁布实施的《西安市城市房屋使用安全管理条例》为行政管理部门依法履行房屋使用安全管理职责提供了法制保障,对我市规范房屋使用安全管理发挥了重要作用。但是,随着我市房屋建筑面积不断增大,建筑结构形式日趋复杂,对房屋使用安全管理提出了新的更高的要求,原条例相继暴露出了一些缺陷和不足。因此,根据我市房屋使用安全管理实际情况,对该部法规进行修订十分必要。同时,常委会组成人员还对修订草案提出了修改意见和建议。

常委会会后,法工委通过多种方式面向不同群体广泛征求对修订草案的意见建议。1将修订草案及说明发送法制委、法工委委员征求意见;2在西安人大网公布修订草案全文,通过西安日报、西安晚报发布消息,征求市民群众意见;3赴莲湖区、户县、经济技术开发区、市房管局、市建委、市城改办实地调研,了解不同区域、行业房屋使用安全管理的实际情况;4书面委托区县人大常委会征求区县相关单位意见;5书面征求市中级人民法院、市检察院意见;6征求部分市人大代表、政协委员意见建议。

914日至17日,法工委会同市房管局、市法制办、市人大城建环资委等相关部门,对修订草案进行了集中修改,形成了《西安市城市房屋使用安全管理条例(修订草案修改稿征求意见稿)》。之后,及时将征求意见稿印送常委会组成人员、法制委委员、法工委委员、各区县人大常委会和市人大城建环资委征求意见;通过报刊网络,征求社会公众意见。在此基础上,分别召开有市中级人民法院、市房管局、市规划局、市城市管理局等20多个市级部门参加的座谈会,听取意见建议。同时,针对集体土地上合法建造并投入使用房屋的安全管理可否纳入法规调整范围的问题,专门召开了市区县住建部门座谈会,进行了研究讨论。

1014日,法制委召开第二十一次会议,根据常委会组成人员的审议意见、市人大城建环资委提出的书面审议意见、征集到的意见和立法调研了解到的实际情况对修订草案进行了统一审议,形成了修订草案修改稿。1015日,市人大常委会主任会议听取了法制委员会审议结果的报告,讨论了修订草案修改稿,同意提请本次会议审议。现将审议结果报告如下:

一、关于章节设置

委员会审议认为,修订草案“房屋使用安全责任人”一章的规定不仅包括房屋使用安全责任人,还包括具体的房屋使用安全责任和物业服务企业或者其他管理人的日常管理责任。修订草案“房屋安全使用”一章应当从房屋使用、装饰装修、工程施工等不同角度,对业主、代管人、使用人、施工单位等不同主体提出义务性要求。“安全监督检查”一章不应局限于房屋使用过程的安全检查,还应包括市区县人民政府、房屋主管部门、其他相关部门、物业服务企业和其他管理人应当履行的监管职责和日常检查义务。因此,将上述章节的名称分别修改为:“房屋使用安全责任”、“房屋安全使用义务”、“监督检查”,同时对相关章节的顺序作了调整。

二、关于总则

有的常委会组成人员和城建环资委提出,建议对条例适用范围进行修改,将我市行政区域内合法建造房屋全部纳入法规调整范围。立法调研中有的单位提出,房屋使用安全管理属于房地产管理的重要组成部分。《中华人民共和国城市房地产管理法》的适用范围仅限于国有土地上的房地产管理。不应将集体土地上的房屋安全管理纳入法规调整范围。市区县住建部门座谈会上很多单位提出,不同性质土地上房屋建设的规划、建设等审批手续有所不同。农民自建低层住宅的建设活动不属于《中华人民共和国建筑法》、国务院《建设工程质量管理条例》的调整范围。规划、建设等行政管理部门对集体土地上房屋建设行为的监管相对薄弱。国有土地、集体土地上房屋使用安全管理不宜采取相同的管理模式。建议不要将集体土地上的房屋使用安全管理纳入法规调整范围。我们了解到,对集体土地上房屋使用安全管理是否纳入法规调整范围,其他城市大多采取了较为谨慎的态度。同时,《陕西省乡村规划建设条例》、《西安市村镇建设条例》已经对村镇建设和管理活动进行了规范,明确了村民住宅建设的质量和安全责任。因此,修订草案修改稿未将集体土地上的房屋使用安全管理纳入法规调整范围。

有的常委会组成人员提出,修订草案对房屋的概念界定不清,建议对房屋使用安全管理予以明确。根据委员意见,将房屋使用安全管理的定义明确为:为保障房屋使用安全所进行的管理活动,包括房屋安全使用、房屋安全鉴定、危险房屋治理和监督检查,作为修订草案修改稿第三条。

有的常委会组成人员和立法调研中有的单位提出,镇人民政府、街道办事处是行政管理的底层单位,承担了大量社会管理职能。以其现有的人力物力,很难完成辖区内房屋使用安全的日常巡查。故对镇人民政府、街道办事处的职责进行了修改,明确为:督促居民委员会、物业服务企业等单位进行房屋使用安全隐患排查,协助区县房管部门和开发区管委会做好房屋使用安全监督管理工作,作为修订草案修改稿第六条第四款。

委员会审议认为,我市房屋使用安全救助制度应当由市人民政府统一建立,避免不同区县、开发区救助体制构建出现重大差异。立法调研中有的单位提出,“确有困难的特殊困难家庭”的界定没有硬性标准,建议予以修改,故将该条修改为:“市人民政府应当建立房屋使用安全救助制度”,“市、区、县人民政府对危险房屋治理中确有困难的低收入家庭,应当给予适当补助”,作为修订草案修改稿第七条。

三、关于房屋使用安全责任

有的常委会组成人员提出,房屋使用安全责任的确定应当考虑到设计、施工导致的安全问题。立法调研中很多群众反映,房屋使用安全责任人不应简单地明确为业主,应当本着公平公正和权利义务对等的原则进一步研究论证。城建环资委提出,修订草案规定的执法主体的职权不能确保房屋使用安全监管到位,建议增加相关部门职责。委员会审议认为,房屋使用安全事关群众切身利益。保障房屋使用安全,相关主体应当各司其职、各尽其责。政府部门应当履行监管职责,查处相关违法行为,承担监管责任;建设单位、勘察单位、设计单位、施工单位、工程监理单位应当依法对房屋建设工程质量负责,承担产品质量责任;业主、国有或者集体所有房屋的经营管理单位、代管人、使用人、物业服务企业应当履行责任范围内房屋使用安全义务,承担使用安全责任。房屋使用安全责任的范围应当限于检查维修养护,委托安全鉴定,危险房屋治理等。因此,增加建设、勘察、设计、施工、监理单位应当承担房屋质量责任作为修订草案修改稿第九条。同时,在监督检查一章增加市区县人民政府、房屋行政管理部门和相关职能部门应当履行的监管职责,分别作为修订草案修改稿第四十二至四十五条第一款。

鉴于《最高人民法院关于审理建筑物区分所有权纠纷案件具体应用法律若干问题的解释》对业主的认定作出了明确规定。《中华人民共和国民法通则》、《中华人民共和国侵权责任法》等法律、法规对房屋及其搁置物、悬挂物发生倒塌、脱落、坠落造成他人损害的,规定了明确的责任构成、责任方式和责任主体。为了避免重复,节约立法资源,明确损害赔偿责任,将修订草案中关于业主的确认的规定予以删除。同时,增加关于房屋及其搁置物、悬挂物发生倒塌、脱落、坠落损害赔偿责任确定的规定,作为修订草案修改稿第十五条。

四、关于房屋安全使用义务

立法调研中有的人提出,擅自改变房屋用途,开挖、扩建地下室在日常生活中大量存在,严重危及房屋使用安全。建议对其予以禁止,并设定相应罚则。为了制止上述违法行为,参考其他城市立法经验,增加了禁止擅自改变房屋用途和开挖、扩建地下室的规定,分别作为修订草案修改稿第十七条第六、七项。

委员会审议认为,修订草案关于施工安全防护的规定较为笼统,不便于实际操作。且《中华人民共和国侵权责任法》明确规定,在公共场所或者道路上挖坑、修缮安装地下设施等,没有设置明显标志和采取安全措施造成他人损害的,施工人应当承担侵权责任。因此,将施工安全防护的规定予以细化,明确进行管线开挖施工、地下设施施工、桩基施工和深基坑施工、爆破及降低地下水位等活动,或者在房屋本体进行供水、供热、供电、供气等专业设施设备施工及房屋维修、养护、加固等工程施工,施工单位应当在施工的不同阶段履行的义务和治理、修复、赔偿责任,分别作为修订草案修改稿第二十、二十一条。

城建环资委提出,建议增加相关白蚁防治的内容。立法调研了解到,白蚁的危害在我市虽不甚突出。但蚁害的发生,对房屋使用安全影响极大。故增加鼓励房屋使用安全责任人对房屋实施白蚁预防处理;有蚁害房屋的房屋使用安全责任人应当及时委托并配合白蚁防治单位进行白蚁的检查和灭治的规定,作为修订草案修改稿第二十二条。

同时,根据常委会组成人员相关审议意见,将修订草案中关于超标准增大房屋使用荷载等房屋装饰装修的相关规定与《西安市建筑装饰装修条例》进行了衔接。

五、关于房屋安全鉴定

立法调研中有的人提出,建议明确房屋安全鉴定与房屋使用安全的关系。委员会审议认为,房屋安全鉴定是房屋安全鉴定机构对房屋安全状况进行的鉴别和判定。房屋安全鉴定结论是认定房屋使用安全状况的依据。故对房屋安全鉴定的概念进行了明确,作为修订草案修改稿第二十三条。

委员会审议认为,修订草案已将拆改房屋主体、承重结构和增加房屋设计荷载的行为列为危害房屋使用安全的禁止行为,且设定了相应的罚则。本着一事不二罚的原则,不应在委托鉴定的情形中再次将其列出,再设定罚则。同时,鉴于国务院《建设工程质量管理条例》明确规定建设工程在超过合理使用年限后需要继续使用的,产权所有人应当委托具有相应资质等级的勘察、设计单位鉴定,并根据鉴定结果采取加固、维修等措施,重新界定使用期。故不宜要求超过设计使用年限仍继续使用的房屋再进行房屋安全鉴定。因此,将修订草案第二十九条第一款第一、二、五项的规定予以删除。

立法调研中有的人提出,房屋安全鉴定部门只能对房屋使用安全现状进行鉴别和判定。要求对建设工程施工期间周边房屋使用安全状况进行鉴定在技术上很难操作。建议施工活动致房屋使用安全受到影响时,再要求建设单位委托房屋安全鉴定。委员会审议认为,修订草案修改稿第二十条第二款已经明确了施工前、施工期间施工单位的房屋安全检查和跟踪监测义务。因施工活动致使周边房屋出现裂缝、变形、不均匀沉降等异常现象时,才应要求建设单位委托房屋安全鉴定。因此,对因施工活动需要房屋安全鉴定的内容进行了修改,作为修订草案修改稿第二十六条第一款。

六、关于危险房屋治理

委员会审议认为,修订草案对拒不迁出危险房屋的行为作出的由镇人民政府、街道办事处督促迁出的规定,没有强制力,容易给镇人民政府、街道办事处的实际工作带来困难,不利于保证行政相对人的人身财产安全。根据《中华人民共和国行政强制法》,行政强制执行只能由法律设定,法律没有规定行政机关强制执行的,作出行政决定的行政机关应当申请人民法院强制执行。因此,将该规定修改为:“拒不迁出的,区、县房屋使用安全行政管理部门或者开发区管理委员会可以申请人民法院强制执行”,作为修订草案修改稿第三十五条第二款中的内容。

立法调研中有的人提出,修订草案对危险房屋在治理期间或者恢复正常使用前的权能限制不应仅局限于出租、出借。对于在此期间转让房屋的行为也应予以禁止。因此,增加禁止转让在治理期间或者恢复正常使用前的危险房屋的规定,作为修订草案修改稿第三十六条中的内容。

七、关于监督检查

房屋使用安全涉及千家万户,全面掌握使用安全信息十分重要。委员会审议认为,区县房管部门和开发区管委会应当建立存在隐患房屋档案,对隐患房屋进行登记,明确监管责任人,掌握房屋使用安全责任人、房屋安全隐患的基本状况等相关信息,并录入市房管部门建立的房屋使用安全信息系统。实现房屋使用安全信息的动态管理、信息共享。故增加了上述规定,作为修订草案修改稿第四十六条。

立法调研中很多群众反映,建议增加物业服务企业的日常检查、维修、养护义务。委员会审议认为,物业服务企业是基于物业服务合同,向业主提供维修、养护、管理房屋及配套的设施设备和相关场地等有偿服务的企业。应当按照约定,履行房屋使用安全管理义务,加强房屋共用部位、共用设施设备安全状况日常检查。发现安全隐患,应当及时排除,并向全体业主通报。房屋出现险情的,应当及时向区县房管部门或开发区管委会报告。故增加了上述规定,作为修订草案修改稿第四十七条。

八、关于法律责任

鉴于《陕西省建设工程质量和安全生产管理条例》对建设工程施工未采取专项防护措施的行为,《陕西省物业管理条例》、《西安市城乡规划条例》对损坏房屋承重结构和未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的行为都设定了明确的法律责任。为了维护法制统一,保证地方性法规的科学性、严肃性,故将修订草案法律责任中关于施工安全防护的罚则予以删除;同时,将修订草案中关于实施相关禁止行为的罚则与《陕西省物业管理条例》、《西安市城乡规划条例》进行了衔接,作为修订草案修改稿第五十一条。

立法调研中有的人提出,建议明确房屋使用安全责任人拒绝或者未采取有效治理措施治理危险房屋,危及毗邻安全或者公共安全的,政府部门采取必要的应急排险措施后,房屋使用安全责任人应当承担的法律责任。为了危险房屋能够得到及时有效治理,保障人民群众的生命财产安全,对该违法行为增设了罚则,作为修订草案修改稿第五十五条。

此外,还根据有关方面提出的其他修改意见,按照逻辑严谨、表述规范的要求,对有关文字作了修改,对有关条款的顺序作了调整。

委员会已按上述意见对修订草案作了修改,提出了《西安市城市房屋使用安全管理条例(修订草案修改稿)》,共八章五十九条。

法制委员会认为,修订草案修改稿符合我市城市房屋使用安全管理的实际及有关法律、法规的规定,具有较强的操作性,建议提请本次常委会会议审议通过。

以上报告连同修订草案修改稿,请一并审议。