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西安市人大法制委关于《西安市扬尘污染防治条例(草案)》审议结果的报告
发布者:赵东洋     发布时间:2015-07-16    来源:西安人大

——2015616日在西安市第十五届人民代表大会

常务委员会第二十四次会议上

西安市人大法制委员会主任委员

郝福京

西安市人大常委会法工委主任

 

主任、各位副主任、秘书长、各位委员:

市十五届人大常委会第二十二次会议审议了市人民政府提请审议的《西安市扬尘污染防治条例(草案)》(以下简称《条例(草案)》。常委会组成人员认为,制定条例对于防止扬尘污染,加强治污减霾工作,改善大气环境质量具有重要作用,尽快出台条例十分必要。同时也对《条例(草案)》提出了一些意见和建议。

会后,法工委将《条例(草案)》在市人大网站上全文公布,并在《西安日报》刊登消息,向社会公开征集对《条例(草案)》的意见和建议。之后,法工委会同市政府法制办、市环保局,并邀请市人大法制委员会委员等,赴黑河周至段河道非法采砂现场、马鞍桥金矿选矿厂、丈八东路中铁立丰国际项目建设工地、团结南路中华世纪城项目建设工地、热力公司城北供热站、大唐发电灞桥热电厂、灞桥区城管执法局、经九路道路建设施工凤城五路至凤城九路段现场、太华路热力管线敷设施工现场、北三环市政道路维修施工现场等涉及扬尘污染防治工作的单位和场所进行实地调研,并召集市级相关部门和开发区管委会以及西北政法大学法学专家、环境保护研究所专家等进行了座谈,征集对《条例(草案)》的修改建议。在西安市第十五届人民代表大会第五次会议上联名提出关于制定《西安市扬尘污染防治管理条例》的议案、关于尽快出台《西安市雾霾防治条例》的议案(转为建议)的领衔代表张树元、陶冶应邀全程参加调研活动。526日、62日法工委又召开政府部门和开发区管理委员会参加的论证会,对部门职责划分、扬尘污染防治分工、扬尘污染防治措施等进行了论证。此外,法工委还与西安市政协社会法制与民族宗教委员会联系,共同召开了政协委员专题座谈会,听取对《条例(草案)》的修改建议。在此基础上,法工委会同市政府法制办、市环保局等相关部门对条例进行了集中修改,形成了《条例(草案修改稿征求意见稿)》。之后,法工委及时将征求意见稿印送常委会组成人员、法制委委员,政府相关部门等征求意见,并委托各区县人大常委会面向社会征求意见。

65日,市人大法制委员会召开第十九次会议,根据常委会组成人员的审议意见、市人大城建环资委提出的书面审议意见、征集到的有关意见和建议,对《条例(草案)》进行了统一审议,形成了《条例(草案修改稿)》。69日,市人大常委会主任会议进行了讨论,同意提请本次常委会会议审议。现将审议结果报告如下:

一、关于《条例(草案)》章节的调整

有的常委会组成人员提出《条例(草案)》在确定部门职责、划分主体责任和处罚措施方面应当清晰和对应。法制委员会审议认为,第一章总则中部门职责确定不够清晰,第二章扬尘污染防治中,内容既包括了扬尘污染防治的单位责任、工程施工的防治措施等一般性规定,也包括了园林绿化作业、拆除作业、物料堆场等各个特殊方面对于扬尘污染防治的要求和具体措施,因此,该章不但内容结构层次不够清晰,而且具体扬尘污染防治的管理部门与责任单位和措施对应不明确,不利于条例的实施。据此,将《条例(草案)》中第七条政府部门的职责与第二章相关的扬尘污染防治管理措施进行归类划分,分为建筑工程、道路水利工程、拆除施工、城市绿化工程和道路保洁、物料堆场和露天仓库、矿产资源开发和裸露土地的扬尘污染防治六个小节作为第三章扬尘污染防治措施,将原第二章中有关扬尘污染防治共性的要求进行归类,改为《条例(草案修改稿)》的第二章一般规定。

二、关于总则

1.关于扬尘污染概念。有的常委会组成人员审议认为,《条例(草案)》第三条中扬尘污染概念不够准确,易产生扬尘污染的物料的概念解释不必写入条例当中。在调研活动中,不少建设单位、施工单位代表认为扬尘污染是众所周知的,但《条例(草案)》的表述会使扬尘污染概念复杂化。在修改过程中也曾考虑到扬尘污染和易产生扬尘污染的物料的概念解释规范不够严谨,而且条文中扬尘污染情况和易产生扬尘污染的物料列举也不全面,是否将《条例(草案)》第三条概念解释删去。但是在征集意见的过程中,不少受访人员表示对于扬尘还应当明确概念,便于条例的理解和实施。法制委员会审议认为,应当将环保部《防治城市扬尘污染技术规范》定义的扬尘概念,即“扬尘是指地表松散颗粒物在自然力或人力作用下进入到空气环境中形成的一定粒径范围的空气颗粒物,主要分为土壤扬尘、施工扬尘、道路扬尘和堆场扬尘。”作为《条例(草案修改稿)》第三条内容。

2.关于防治原则。有的常委会组成人员认为《条例(草案)》第四条防治原则把公众参与作为一条原则不够准确。征集意见中,有专家指出,草案将环保法的原则引入两项,作为地方立法不宜引入部分或全部引用,而应突出扬尘污染防治特点,另行确定。建设单位、施工单位代表陈述,谁审批谁监管、谁污染谁防治是实践中贯彻的原则。法制委员会审议认为,为避免地方立法重复上位法规定,并结合我市扬尘污染防治工作实际,应当将《条例(草案)》第四条修改为“扬尘污染防治坚持谁辖区谁负责、谁审批谁监管、谁污染谁防治的原则”作为《条例(草案修改稿)》第四条。

3.关于监管职责。常委会组成人员及征集到的意见认为,《条例(草案)》把监管职责没有表述清楚,特别是开发区管委会职责更不明确。据此,法制委员会将《条例(草案)》第六条修改后作为《条例(草案修改稿)》第六条:“市环境保护行政主管部门负责组织实施本条例。”“各级环境保护行政主管部门是本辖区扬尘污染防治工作的统一监督管理部门,协调和督促其他相关管理部门履行管理职责。”“相关管理部门按照本条例规定和各自职责负责扬尘污染防治的管理工作。”“开发区管理委员会依据法律、法规授权和相关行政管理部门的委托全面负责辖区内扬尘污染防治的管理工作。”

4.关于新技术应用的规定。法制委员会审议认为《条例(草案)》第八条规定的扬尘污染防治新技术应用的内容不易操作,而且属于市场调节的行为。因此将该条规定删去。

5.关于应急管理和停工特殊规定。有的常委会组成人员提出,建议对我市冬季干燥气候容易出现扬尘的时间进行评估,确定具体的禁止建筑垃圾等运输车辆通行的时间,并在条例中予以体现。在调研中建设单位代表、人大代表普遍表示冬季干燥气候限制部分易产生扬尘污染的建设、生产、运输活动有利于减少扬尘污染和治污减霾,但过多的限制也导致了管理缺乏法律依据和企业生产成本增加、工期延长等问题。法制委员会审议认为,应当将冬季特殊气候或者其他特殊气象条件等情况下的扬尘污染防治活动纳入到应急管理机制中,既要明确对于特殊情况的应急预案,也要明确实施应急预案的条件和对建设单位、生产单位、运输单位等权利进行限制的法律依据。据此,将《条例(草案)》第九条、第二十七条修改为《条例(草案修改稿)》第七条“市、区、县人民政府和开发区管理委员会、重点扬尘污染源责任人应当制定扬尘污染防治应急预案。各相关部门和单位应当根据市人民政府发布的大气污染预警等级和应急预案,采取相应的停止工地土石方作业和建筑物拆除施工等扬尘管理控制应急措施。”

三、关于第二章一般规定

1关于单位责任。征集意见过程中,多数代表指出,现实中机关、学校、工厂、居住小区内部扬尘污染防治责任并不明确,要调动各方面的积极性。法制委员会审议认为,有必要增加一条关于一般主体的扬尘污染防治责任的规定,对主体责任进行明确,据此,增加“机关、学校、工厂及其他企、事业单位和居住小区,应当明确扬尘污染防治责任,采取有效措施防治扬尘污染”作为《条例(草案修改稿)》第九条。

2关于特殊天气施工、生产活动的限制。征集意见中,建设单位提出特殊天气条件下涉土作业应当禁止。法制委员会审议认为《条例(草案)》第十六条第七项、第二十五条第一项对建筑工程、园林绿化规定的停工要求应当适用于所有易产生扬尘污染的施工活动、生产活动当中。据此,在一般规定中增加一条“气象部门发布四级或者四级以上大风天气及市人民政府发布污染天气预警期间,不得进行拆除、爆破或者土石方作业。”作为《条例(草案修改稿)》第十五条。

3关于建筑垃圾、渣土清运和易产生扬尘污染的物料运输。有的常委会组成人员提出条例中对建筑垃圾清运和易产生扬尘污染物料的运输规定既不明确又与法律责任的规定不对应。在调研中,不少单位代表也提出类似问题。法制委员会审议认为建筑垃圾、渣土的清运,已在我市地方性法规《西安市建筑垃圾管理条例》作出规定,不宜重复。应按已有条例执行。对易产生扬尘污染的物料运输,应当要求运输车辆保持整洁、密闭装载,不得沿途泄漏、抛洒。据此,增加相应规定作为《条例(草案修改稿)》第十六条、第十七条。

四、关于第三章扬尘污染防治措施

法制委员会审议认为,扬尘污染防治的管理职责分节表述可以让条例层次更加清晰,同时便于落实监管责任。因此在《条例(草案修改稿)》明确规定了建筑工程,道路、水利工程,拆除施工,城市绿化和道路保洁,物料堆场和露天仓库,矿产资源开发及裸露土地六个方面的扬尘防治管理措施,结合第二章一般规定,全面开展扬尘污染防治工作。

1关于破损道路通行和修复的规定。法制委员会审议认为,对于破损道路除了及时修复外,还应当对通行予以一定限制,防止车辆通行中在破损道路上造成扬尘污染。因此《条例(草案修改稿)》第二十四条规定“道路路面严重破损的,产权管理单位应当采取限制载重车辆通行或限制机动车辆通行速度等防尘措施,并及时修复破损路面。”

2关于背街小巷道路的管护。法制委员会审议认为,除了市政道路和交通道路外,应当加强我市背街小巷等其他道路的扬尘污染防治工作,因此增加一条作为《条例(草案修改稿)》第二十五条“除市政和交通行政管理部门负责管理维护的道路以外的其他道路,产权管理单位应当加强管护和保洁,减少扬尘污染。”

3关于露天煤炭堆放的规定。法制委员会审议认为应当增加一条关于进一步规范我市露天煤炭交易场所的设立和仓储的规定。因此,增加一条“本市行政区域内不得新建露天煤场,已设立的大型露天煤炭交易场所应当限期迁入全密闭煤炭交易场所。用煤企业自用煤炭逐步实行全密闭储存。”作为《条例(草案修改稿)》第三十六条。

4关于生态恢复的规定。法制委员会审议认为,为促进我市经济社会持续健康发展,有必要增加一条规定要求对停用的采矿、采砂、采石和其他矿产、取土用地,应当制定生态恢复计划,及时恢复生态植被,将此作为《条例(草案修改稿)》第三十九条。

五、关于第四章监督管理

有的常委会组成人员提出,对于扬尘污染防治应当加强监测。同时在调研中了解到,我市各个相关管理部门在扬尘污染防治监督管理工作中已经建立部分扬尘污染防治监测设施,但监测设备未实现互联互通,各部门间信息联网机制也未建立,限制了扬尘污染防治监管的效能,因此增加一条规定“市人民政府应当整合扬尘污染防治工作监管信息,实现扬尘污染防治工作监测网络和数字化管理信息共享”,作为《条例(草案修改稿)》第四十二条。有的常委会组成人员提出,对于扬尘污染的举报人给予表彰或奖励有利于加强社会监督,动员社会力量参与扬尘污染防治。法制委员会审议认为,该项规定确实可以增加社会公众参与扬尘污染防治工作的积极性。据此,将扬尘污染防治举报、受理、处理、奖励的规定修改为一条,作为《条例(草案修改稿)》第四十五条。

六、关于第五章法律责任

法制委员会审议中,根据修改调整后的工程施工扬尘防治管理和园林绿化作业要求的有关规定,重新设定了法律责任条款,同时对于违法行为处罚也与上位法保持一致,将调整后的法律责任规范作为《条例(草案修改稿)》第四十六条、第四十七条。此外,对于已有上位法规定或其他相关法律法规规定的拒绝、阻挠检查的法律责任条款、救济条款等,予以删除。

关于授予轨道交通和棚户区改造管理部门执法权问题。部分常委会组成人员认为,轨道交通和棚户区改造管理部门不是行政管理部门,条例给非行政管理部门授予执法权是否合适。法制委员会认为,鉴于市政府将我市轨道交通建设和棚户区改造的管理监督工作分别交由轨道交通管理机构和棚户区改造办公室负责,为了保障在轨道交通建设和棚户区改造过程中扬尘污染防治措施的落实,应当授予轨道交通和棚户区改造管理部门相应的执法权,中华人民共和国行政处罚法也规定地方法规可以授权具有管理公共事务职能的组织在法定授权范围内实施行政处罚。因此,条例授权轨道交通和棚户区改造管理部门在其管理职责范围内行使相应的行政处罚权。

关于政府部门表述问题。部分常委会组成人员认为,我市正在进行机构改革,条例中涉及的一些政府部门在机构改革中可能会被撤销或合并,对可能被撤销或合并的部门,条例中应避免出现,以防止机构改革后这些部门的职责无法落实。对此,法工委和市编办进行了联系,市编办表示,我市机构改革方案已经上报省政府,目前省政府还没批复,最终方案还不能确定。据此,在《条例(草案修改稿)》中,对政府部门按行业主管部门表述,不提及政府部门的具体名称,政府机构改革后,按照政府部门工作职责的划分,属于哪个部门负责,那个部门就是这个行业的主管部门。

此外,还根据有关方面提出的其他修改意见,按照逻辑严谨、表述规范的要求,对有关文字作了修改,对有关条款的顺序作了调整。

委员会已按上述意见对条例草案作了修改,提出了《条例(草案修改稿)》,共六章五十三条。

法制委员会认为,《条例(草案修改稿)》符合我市实际及有关法律、法规的规定,具有较强的可操作性,建议本次常委会审议通过。

   以上报告连同条例草案修改稿,请一并审议。