—— 常务委员会第十次会议上 西安市人大法制委员会主任委员 郝福京 主任、各位副主任、秘书长、各位委员： 市十五届人大常委会第九次会议分组审议了市人民政府提请审议的《秦岭西安段生态环境保护条例（草案）》（以下简称条例草案）的议案。常委会组成人员认为，为了保护秦岭生态环境，规范秦岭资源开发利用活动，促进人与自然和谐相处，实现经济社会可持续发展，结合我市实际，制定一部保护秦岭生态环境、规范资源开发利用的地方性法规十分必要。同时，常委会组成人员还对条例草案的有关条款提出了60多条修改意见和建议。 常委会之后，法工委将条例草案及说明发送灞桥区、蓝田县、户县人大常委会征求意见，同时在西安人大网公布草案全文，通过西安日报、西安晚报等途径面向社会公众征求意见。之后，组织部分法制委委员赴长安区、临潼区、周至县秦岭山区实地调研，并与市法学会联合举办学术沙龙，邀请法学、环境、人文等领域的20余名专家学者对条例草案进行了研究讨论，提出了很多建设性意见、建议。 一、关于条例的名称 部分常委会组成人员提出，《秦岭西安段生态环境保护条例》这一名称应当与条例草案具体条款关于“秦岭生态环境”的表述相一致。法制委员会审议认为，地方性法规的名称主要包括行政区划、主要内容和体例三部分。将行政区划写进法规名称才能确定法规的效力等级和效力范围。因此，将条例名称修改为《西安市秦岭生态环境保护条例》。 二、关于条例结构的调整 法制委员会审议认为，秦岭生态环境保护应当突出规划的指导作用，合理确定不同级别保护区划的具体范围；将人文资源与自然资源进行区分，分别规定不同的保护措施；在全面保护的基础上，加大秦岭生态补偿与治理力度。同时，秦岭生态环境保护应当建立政府统一领导、全面负责，各部门分工合作，各司其职的管理体制。 为了使法规结构安排更加合理，管理体制更加明确，保护措施与手段更加全面，增设“规划和保护区划”、“人文资源保护”、“生态补偿”三章，将条例草案第二章名称修改为“保护管理体制”。 三、关于总则 有的常委会组成人员提出，建议在条例草案立法原则中体现依法保护、严格限制开发建设的思想，同时要对“预防为主”的概念斟酌修改。根据常委会组成人员意见，结合生态补偿与治理的思路，将该条修改为“秦岭生态环境保护坚持统筹规划、保护为主、科学利用、限制开发、恢复治理、生态补偿的原则”，作为条例草案修改稿第四条。 有的常委会组成人员提出，建议将有关执法主体的规定在总则中予以体现。法制委员会审议认为，秦岭生态环境保护涉及林业、水务、环保等多个执法主体，不宜在总则中逐一具体表述。应当将市、相关区县、镇人民政府和街道办事处的职责以及组织实施条例的单位明确在总则之中。故增加了上述规定，作为条例草案修改稿第五条。 为了突出科学技术、公众参与、宣传教育在秦岭生态环境保护中的重要作用，将条例草案第十一条、第十二条的内容进行归纳修改，分别作为条例草案修改稿第七至十条。 四、关于规划和保护区划 征集意见过程中有的专家提出，秦岭生态环境保护应当规划先行，以规划为依据，建议增加关于规划的相关内容。法制委员会审议认为，规划是保护秦岭生态环境，合理利用自然人文资源，统筹安排发展空间布局的重要依据，一经确定，就应严格执行，非经法定程序不得擅自修改。因此，将散见于条例草案“自然人文资源保护”和“开发建设生态环境保护”两章有关规划的内容进行整合，对秦岭生态环境保护各项规划的编制原则、编制程序和修改要求进行了增设和细化，分别作为条例草案修改稿第十一至十五条。 有的常委会组成人员提出，建议对条例草案中关于“禁止开发区”、“限制开发区”、“适度开发区”的表述进一步推敲，明确秦岭生态环境应当保护为主，限制开发。经过与省人大常委会法工委交换意见，省人大法工委认为我市地方性法规关于上述三个区域的表述应当与省条例保持一致。因此，对“禁止开发区”、“限制开发区”、“适度开发区”的表述未作修改。但是，考虑到“封山育林”属工程措施，范围在不断变化之中，没有固定的区域，因此，没有将“封山育林区”列入禁止开发区范围。法制委员会审议认为，条例草案关于三个区域的保护要求规定的较为笼统，故细化了具体要求和保护重点，分别作为条例草案修改稿第十七至十九条。 五、关于保护管理体制 征集意见过程中有的单位提出，建议划分市、相关区县秦岭生态环境保护管理机构的管理职责。为了理顺我市秦岭生态环境保护的管理体制，统筹协调保护工作中的重大事项，促进各部门各司其职、分工负责，共同做好秦岭生态环境保护工作。细化了秦岭生态环境保护管理委员会，市、相关区县秦岭生态环境保护管理机构，相关行政管理部门，相关保护区域的管理机构，镇人民政府、街道办事处，居民委员会、村民委员会、企业事业单位在秦岭生态环境保护中的义务与职责，分别作为条例草案修改稿第二十三至二十八条。 有的常委会组成人员和城建环资委的审议意见提出，建议以委托或授权的方式赋予秦岭生态环境保护管理机构一定的执法权限，有力打击秦岭生态环境保护方面的违法行为。法制委员会审议认为，鉴于秦岭生态环境保护管理机构职责、人员编制、管理手段等实际情况，无法全面承担保护秦岭生态环境的任务。因此，赋予秦岭生态环境保护管理机构对日常巡查过程中发现的违法行为、未依法办理项目准入手续开工建设的行为和居民游客实施的相关禁止行为的处置权。同时，规定了市、相关区县人民政府根据秦岭生态环境保护工作需要，可以组织综合执法；秦岭生态环境保护管理机构可以接受相关部门委托进行执法。 六、关于自然资源保护 法制委员会审议认为，秦岭自然资源丰富多样，保护内容涵盖植被保护、水资源保护、生物多样性保护、地质遗迹保护、气象资源利用、防火责任落实、病虫害防治、地质灾害防治和限制举办大型活动等多个方面。应当在对秦岭地质地貌、森林植被、河流水系、生物分布、古树名木、珍稀和濒危动植物等自然资源调查评价、建立档案、动态监测的基础上，针对不同保护对象，采取多种措施，维护和改善秦岭生态环境。因此，在突出保护秦岭森林、草场、河流、水源地、野生动物的同时，对其他保护内容也进行了细化和增设，分别作为条例草案修改稿第三十一至四十六条。 七、关于人文资源保护 征集意见过程中有的专家提出，条例草案对人文资源保护的规定较为单薄，应当将秦岭生态环境保护范围内的所有文化遗产都应纳入条例的保护范围，不应仅局限于文物的保护。法制委员会审议认为，人文资源是人类创造和积累的宝贵遗产，是以物质形态和精神形态表现出来的一种特殊的资源。对秦岭生态环境保护范围内存在的多种人文资源，都应当进行有效保护。因此，明确了文物古迹、宗教遗迹、古栈道遗址、古镇古村、名人故居、宗教活动场所、地下文物遗存保护区等人文资源的保护方向和保护措施，分别作为条例草案修改稿第四十七至五十四条。 鉴于历史事件、地名典故、传统工艺等非物质文化遗产也属于人文资源的范畴，且秦岭生态环境保护范围内存在着如周至龙灯、集贤古乐、哑柏刺绣、栎阳木刻等多种非物质文化遗产代表性项目。故增加了关于保护、展示和传承非物质文化遗产的规定，作为条例草案修改稿第五十五条。 八、关于开发建设与生态环境保护 常委会组成人员普遍认为，秦岭生态环境保护应当严格限制开发建设活动，避免人为因素对生态环境造成干扰和破坏。城建环资委的审议意见提出，建议明确开发建设项目准入制度中审批制、核准制和备案制项目的类型。法制委员会审议认为，开发建设活动是破坏秦岭生态环境的主要原因，限制开发建设活动是保护秦岭生态环境的关键。应当严格控制秦岭生态环境保护范围内的开发建设项目，实行准入制度。鉴于《国务院关于投资体制改革的决定》（国发【2004】20号）中对这三种项目的类型已经作出详细规定，条例中不宜对项目的类型再加以区分，规定不同的准入程序。因此，删除了条例草案第二十条中关于区分项目类型办理准入手续的规定；对条例草案中关于矿产资源开发、交通设施建设、村镇建设、旅游设施建设、房地产开发等建设项目的审批程序进行梳理、整合，表述为“开发建设项目应当经相关区县秦岭生态环境保护管理机构初审，报市秦岭生态环境保护管理机构办理项目准入手续后，按照有关规定办理其他审批手续”，“房地产开发项目，建设单位应当将准入申请报市秦岭生态环境保护管理机构审查，由市秦岭生态环境保护管理机构提出意见，经市人民政府批准后，方可办理项目准入手续”，分别作为条例草案修改稿第五十八条第二款、第三款。 为了进一步规范适度开发区内的产业类型和布局，严格限制环山路南北两侧建筑高度，规范宗教活动场所的建设活动，推进污水和生活垃圾处理设施建设，对上述内容进行了增设，分别作为条例草案修改稿第六十二、六十三、六十五、六十六、七十一条。 九、关于生态补偿 征集意见过程中有的专家提出，建议在法规中明确建立生态补偿机制。法制委员会审议认为，建立和完善生态补偿机制和生态环境综合治理制度，要坚持政府主导，增加财政投入的同时，着眼于解决生态环境治理过程中存在的水源保护区经济发展、矿产资源开发企业退出、移民安置等实际问题。因此，增加了关于建立生态补偿机制、森林生态效益补偿、矿权退出补偿、重要水源涵养地经济补偿、移民搬迁安置补偿和生态环境治理保证金使用的规定，分别作为条例草案修改稿第七十八至八十三条。 十、关于法律责任 鉴于《中华人民共和国水污染防治法》、《陕西省秦岭生态环境保护条例》已经对在饮用水水源保护区内设置排污口和在禁止开发区进行与生态功能保护无关的生产和开发活动等行为设定了的明确的罚则，故将条例草案法律责任部分与上位法重复的条款删除。 法制委员会审议认为，条例草案修改稿对秦岭生态环境保护范围内的单位和个人规定了明确的禁止行为，应当设定相关法律责任与之相对应。故增设了相应的罚则，作为条例草案修改稿第八十六条、第九十条。 征集意见过程中有的专家提出，秦岭是我国南北自然生态和气候的分界线，是我国生物多样性最丰富的地区之一，是西安的重要水源地和气候调节器。任何单位和个人都有权检举、制止破坏秦岭生态环境的行为。建议地方性法规赋予秦岭生态环境保护管理机构、相关行政管理部门、依法登记的生态环境保护公益组织为了生态环境保护公共利益向法院提起诉讼的权利。因此，参照其他省市环境保护方面的立法，对破坏秦岭生态环境的行为设定了公益诉讼制度，作为条例草案修改稿第九十二条。 法制委员会已按上述意见对条例草案进行了修改。此外，还根据有关方面提出的其他修改意见，按照逻辑严谨、表述规范的要求，对条例有关文字作了修改，对有关条款的顺序作了较大调整，提出了《西安市秦岭生态环境保护条例（草案修改稿）》，共九章九十六条。 法制委员会认为，条例草案修改稿符合我市秦岭生态环境保护的实际及有关法律、法规的规定，具有较强的可操作性，建议本次常委会会议审议通过。 以上报告，连同条例草案修改稿，请一并审议。