——2013年4月23日在西安市第十五届人民代表大会常务委员会第九次会议上

西安市秦岭保护办主任  和红星

主任、各位副主任、秘书长、各位委员：

我受市人民政府的委托，就《秦岭西安段生态环境保护条例（草案）》（以下简称《条例》）作以下说明：

一、制定《条例》的必要性

秦岭是中国南北气候地理分界线，分水岭，又是国家天然的生态屏障和我市主要的水源地。保护秦岭西安段生态环境，对于进一步保护生物多样性、涵养水源、保护历史文化遗迹，推动我市经济社会可持续发展意义重大。多年来，一系列生态环境保护法律法规的颁布，特别是2008年3月1日《陕西省秦岭生态环境保护条例》的实施，有力地促进了我市秦岭生态环境保护工作，有效地维护了秦岭生态环境保护安全。

但是，目前秦岭西安段生态环境保护形势严峻，依然存在不少问题。乱搭乱建、乱排乱放、滥挖滥采、乱砍滥伐现象不时出现，各类影响生态环境的开发建设活动屡禁不止；有关区县及部门在保护秦岭生态环境工作中，职责不清，权责不明，体制不顺，执法弹性大、缺乏合力；一些现行的法律法规条文界定不明、过于宽泛，缺乏可操作性，执法工作薄弱，使各类破坏生态环境活动有加剧之势。这些问题的存在，致使秦岭生态环境保护乏力，影响我市建设国际化大都市目标的实现。因此，很有必要结合秦岭西安段实际，突出特色，不断创新，制定更具操作性的地方性法规，规范各类开发利用行为，更有效地保护秦岭生态环境。

二、制定《条例》的主要依据

制定《条例》，主要依据《中华人民共和国环境保护法》、《中华人民共和国水法》、《中华人民共和国水土保持法》、《中华人民共和国水污染防治法》、《中华人民共和国野生动物保护法》、《中华人民共和国森林法》、《中华人民共和国矿产资源法》、《中华人民共和国城乡规划法》、《中华人民共和国环境影响评价法》、《中华人民共和国文物保护法》、《陕西省秦岭生态环境保护条例》、《陕西省城市饮用水水源保护区环境保护条例》、《西安市黑河引水系统保护条例》等法律、法规，并借鉴了其它城市在保护生态环境立法中的经验和做法。

三、《条例》的起草过程

按照市政府安排，2012年5月初，市秦岭办、市法制办成立了立法调研小组，同时邀请市有关部门、区县政府、秦岭办参与了立法调研起草工作。鉴于条例起草工作的综合性、复杂性，我们认真拟定工作方案，确定了集思广益、开门立法的工作思路。

2012年5月8日，召开我市秦岭生态环境保护立法调研工作会议，有17个市级部门和6个区县政府、秦岭办参加，研究讨论立法调研工作方案，安排部署立法调研工作。

2012年6月5日至6日，召开我市秦岭生态环境保护立法调研座谈汇报会，19个市级部门和6个区县政府、秦岭办参加了会议。根据《陕西省秦岭生态环境保护条例》规定，依据市级有关部门和区县政府、秦岭办所提的立法建议，结合相关法律、法规和我市实际，经四易其稿，初步形成《条例（草案）》。

2012年7月27日至8月2日，市秦岭办、市法制办先后两次召开座谈会，研究讨论《条例》修改意见。8月22日，将修改后的《条例》发市级19个相关部门和沿山六区县政府及秦岭办征询修改意见，依据征询意见又作了修改。

9月20日，向市委4个部门、市政府22个部门、市人大各委员会和10位人大代表、市政协各委员会和10位政协委员、沿山六区县政府和区县秦岭办发放《条例》，广泛征询社会意见，汇集整理后再次修改。

2013年市人大常委会将《西安市秦岭生态环境保护条例》列入了立法计划。今年1月市法制办会同市秦岭办，共同对《条例》进行了修改，并在市政府网站全文公布，公开征求公众意见，同时征求了各相关部门、区县政府、开发区意见。3月8日，召开了《条例》立法听证会。最后根据各方意见，市法制办与市秦岭办对《条例》进行了修改，形成了目前的《条例》。

四、《条例》主要问题的说明

（一）关于条文框架的问题。

《条例》共分六章七十六条，依据《陕西省秦岭生态环境保护条例》又进行了细化创新。为体现我市《条例》的地方特色，与《陕西省秦岭生态环境保护条例》相比，《条例》新增“生态环境保护机构与职责”、“自然人文资源保护”两章，将“植被保护、水资源保护、生物多样性保护”纳入“自然人文资源保护”一章，新增“文物与文化遗迹保护”作为第三章第四节。

（二）关于适用范围的问题。

《条例》第一章第二条，对生态环境的内涵外延进行了界定，明确了条例的针对性。第一章第三条对秦岭生态环境保护范围进行了规定。根据省《条例》规定：“具体范围由秦岭所在地设区的市人民政府提出方案，报省人民政府批准并公布”，结合我市实际，考虑到秦岭生态环境保护范围的界定，在条例中无法详尽准确表述，所以我市《条例》关于秦岭生态环境保护的范围，明确由市人民政府制定保护规划，报省人民政府批准。《条例》第三条第二款规定“秦岭生态环境保护范围以省人民政府批准的秦岭生态环境保护规划确定的范围为准”。

（三）关于功能区划的问题。

在省《条例》基础上，《条例》结合秦岭西安段特点，将世界地质公园、世界人与生物圈保护区、自然保护区、风景名胜区、森林公园、饮用水水源保护区、天然林保护区、封山育林区均列入禁止开发区；将秦岭山体坡脚线以上至2600米之间的秦岭针阔叶混交林水源涵养与生物多样性生态功能区明确为限制开发区；将秦岭山体坡脚线以下至《大秦岭西安段生态环境保护规划》北界明确为适度开发区，此区划更符合我市实际。《条例》对禁止开发区、限制开发区、适度开发区的开发活动作出更严格的规定，弥补了仅依据海拔高度划定功能区的缺陷。同时，《条例》依据国家《水污染防治法》规定，在秦岭饮用水水源保护区内禁止设立排污口，所有单位须达到污水零排放，完善了《陕西省城市饮用水保护区环境保护条例》、《西安市黑河引水系统保护条例》未涉及的关键环节；《条例》还明确划定生态敏感区和生态脆弱区，从功能区划上体现出更严格、更细致的立法要求。

（四）关于生态恢复的问题。

当秦岭生态环境受到破坏时，需要给予必要的生态恢复措施进行保护，所以根据生态系统监测和生态容量、生态平衡的情况，有必要对生态环境遭到破坏和退化需要恢复生态的区域采取相关措施。《条例》第十条规定：“根据秦岭生态环境保护范围内的区域环境状况，相关行政管理部门可以提出在一定期限内对部分区域进行恢复生态环境，封闭保护等措施，经市人民政府批准后实施。封闭的时间、区域应当经科学论证，提前向社会公布。”

（五）关于行政管理体制的问题。

职责不清、体制不顺是目前秦岭生态环境保护存在的突出问题。对此，《条例》明确，市秦岭生态环境保护管理委员会办公室为本市秦岭生态环境保护行政主管部门，对秦岭生态环境保护工作实施统一监督管理；明确市级有关行政管理部门和开发区管理委员会在各自职责范围内，共同做好秦岭生态环境保护工作；明确秦岭所在地的区县、乡（镇）人民政府、街道办事处负责本辖区内的秦岭生态环境保护工作。

关于秦岭生态环境保护管理机构执法地位欠缺的问题，《条例》中第二十二条规定秦岭生态环境保护管理机构可以通过接受委托获得合法执法资格，同时对没有合法执法资格的违法行为，《条例》第二十一条规定秦岭生态环境保护管理机构可以先行制止，并通知有权处理单位依法进行处理的内容。有权处理单位应当及时通报处理情况。

（六）关于配套措施的问题。

结合省《条例》部分需要细化的条款，针对目前秦岭西安段生态环境保护出现的新问题，《条例》提出了一系列新措施。提出建立秦岭生态环境治理保证金和生态环境综合治理补偿费制度，并在第九条明确由市人民政府依据省人民政府相关规定制定具体管理办法；提出保护区内投资项目实行准入制度，在第二十条明确了实行审批制、核准制、备案制各类项目的办理程序；提出建立严格的监督考评机制，在第十三条明确将秦岭生态环境保护纳入有关区县及市级相关部门年度目标责任考核体系，由市考评办、秦岭办联合考核；提出加强秦岭生态环境保护宣传，在第十二条规定设立“秦岭生态环境保护宣传周”，鼓励志愿者组织依法开展秦岭生态环境保护的宣传、展示、推广等活动。

以上说明及《条例》请一并予以审议。