——2011年9月27日在西安市第十四届人民代表大会
常务委员会第三十二次会议上
西安市人大法制委主任委员　陈瑞龙

主任、各位副主任、秘书长、各位委员：

　　市十四届人大常委会第三十一次会议分组审议了市人民政府提请审议的《西安市村镇建设条例（草案）》（以下简称条例草案）的议案。常委会组成人员认为，村镇建设是我市城乡建设的重要组成部分，《西安市村镇规划建设管理条例》（以下简称原条例）自1997年公布实施以来，对加强我市村镇建设的规范化管理发挥了重要作用。但是，随着2007年以来《中华人民共和国城乡规划法》、《陕西省城乡规划条例》、《陕西省乡村规划建设条例》、《西安市城乡规划条例》的相继出台，原条例中关于村镇规划方面的内容已经纳入《西安市城乡规划条例》的调整范围，关于村镇建设方面的很多内容也已经与上位法不相一致。因此，为了理顺法律之间的关系，适应我市村镇建设的新形势，促进农村经济和社会事业发展，结合我市实际，重新制定一部规范我市村镇建设管理的地方性法规十分必要。同时，常委会组成人员还对条例草案的有关条款提出了40条修改意见和建议。

　　常委会之后，法工委将条例草案及说明发送各涉农区县人大常委会征求意见，同时通过西安人大网公布草案全文，向社会公众征求意见。8月2日，组织召开座谈会，就条例草案听取了市建委、市国土资源局、市规划局、市房管局、市城改办和相关开发区管委会的意见、建议。8月8日、8月9日，组织相关工作人员赴长安区、临潼区进行立法调研，实地了解目前村镇建设管理工作的情况。在此基础上，法工委组织市建委、市人大城建环资委、市法制办，邀请省人大常委会法工委相关同志对条例草案进行了集中修改，形成了《西安市村镇建设条例（草案修改稿征求意见稿）》。之后，及时将征求意见稿印送常委会组成人员、法制委员会委员、相关市级部门、相关开发区管委会和市人大城建环资委征求意见。

　　2011年9月2日，法制委员会召开第二十次会议，根据常委会组成人员的审议意见、市人大城建环资委提出的书面审议意见和征集到的意见，参考2011年中共中央国务院1号文件和8月24日国务院常务会议通过的《全国地下水污染防治规划》等文件，对条例草案进行了统一审议。现将审议结果报告如下：

　　一、关于条例的章节

　　有的常委会组成人员提出，条例草案将“村镇建设”和“建设工程”分别列为第二章、第三章的题目较为笼统。法制委员会审议认为，村镇建设包括村镇设施建设、村民住宅建设、村镇建设管理等几个方面的内容。条例中不仅要规定上述具体建设行为，还应当对村镇建设符合规划、村镇建设的发展方向、具体建设行为在管理上的相同之处等内容做出一般性规定。除此之外，村民住宅建设涉及到每户村民的实际利益，鉴于其在村镇建设中的特殊地位，条例中应当予以强调，做出详细且便于操作的规定。因此，将条例草案第二章、第三章的内容归纳综合，结合村镇建设的实际情况，设立“村镇建设的一般规定”、“基础设施、公共设施和企业生产经营性设施建设”、“村民住宅建设”、“村镇设施、村容镇貌和环境卫生管理”四章，分别作为条例草案修改稿的第二章、第三章、第四章、第五章。

　　二、关于总则

　　条例草案只对村镇的范围做出了规定。法制委员会审议认为，“村镇建设”是一个专属名词既包含建设的范围，还应规范建设的内容。故将条例草案第二条第二款修改为：“本条例所称村镇建设是指在本市行政区域内的村庄、乡、建制镇以及街道办事处管辖的涉农区域进行的基础设施、公共设施、企业生产经营性设施、村民住宅等建设”。

　　有的常委会组成人员提出，村镇建设应当以规划为前提，建议条例草案中增加有关村镇规划的内容。法制委员会审议认为，村镇建设应当规划先行，以保证村镇建设的科学性、合理性。鉴于《西安市城乡规划条例》已经对乡村规划管理专门设有一章做出了规定，为了避免重复，结合城建环资委审议意见，在条例草案修改稿总则中，将“统一规划、合理布局、节约土地”列为村镇建设应当坚持的基本原则，并在条例草案修改稿分则的相关条款中，与《西安市城乡规划条例》进行了衔接，突出了村镇建设应当符合规划的内容。

　　鉴于我市不同区域村镇建设工作的管理单位有所不同，为了突出立法宗旨，进一步落实责任，使我市村镇建设工作不出现行政管理盲点，便于执法监督落到实处，条例草案修改稿第四条明确了部门责任，对市区县建设行政主管部门、乡镇人民政府、街道办事处以及其他相关行政管理部门在村镇建设过程中的具体职责做出了规定。

　　座谈会中有的开发区管委会提出，开发区建设是一个逐步推进的过程，现实中在开发区规划范围内村民突击加建、乱搭乱建等问题较为突出，建议结合我市实际情况，明确开发区规划范围内村镇建设的管理主体。根据上述意见，参考《西安市城乡规划条例》和《西安市人民政府关于进一步加强农村宅基地自建住宅建设及拆迁补偿管理工作的若干意见》，增加了开发区管理委员会应当根据建设行政主管部门的委托，具体负责开发区规划范围内的村镇建设工作和在开发区规划范围内进行村镇改造的相关规定，分别作为条例草案修改稿的第四条第四款、第十七条。

　　有的常委会组成人员提出，条例草案中应增加村委会在村镇建设中的作用和职责。法制委员会审议认为，村民委员会是村民自治组织，应当在乡镇人民政府或者街道办事处的指导下，做好本村规划建设管理工作。因此，增加了上述内容，作为条例草案修改稿的第五条。

　　三、关于村镇建设的一般规定

　　有的常委会组成人员提出，新农村建设是国家加快农村发展的战略方针，建议在条例草案中增加新农村建设的相关内容。根据常委会组成人员审议意见，增加了“市、区县人民政府应当根据统筹城乡发展和社会主义新农村建设的实际需要制定本辖区村镇建设中长期发展规划，加强村镇基础设施、公共设施建设，促进城乡经济社会一体化发展”的规定，作为条例草案修改稿的第七条。

　　法制委员会审议认为，村镇建设应当发挥小城镇连接城乡、辐射农村、产业发展等方面的优势，促进小城镇发展，加快城镇化进程。故增加了上述内容作为条例草案修改稿的第九条第一款。

　　有的常委会组成人员提出，建议在条例草案中增加保护和合理利用古镇名村的相关规定。故增加了“历史文化名镇、名村应当编制保护性专项规划，保护古村落、古宅、古树名木、特色民居和名人故居等文化遗产，发展旅游产业，增加农民收入”的规定，作为条例草案修改稿的第十六条第二款。

　　鉴于条例草案第十一条关于区县建设行政主管部门在村镇建设管理中的职责的规定在条例草案修改稿中已明确，故将该条规定予以删除。

　　四、关于基础设施、公共设施和企业生产经营性设施建设

　　城建环资委审议意见提出，建议将条例草案第二十四条中“确需修改的，应经原设计单位修改”的规定修改为：“确需修改的，应按照相关程序变更设计”。法制委员会审议认为，基础设施、公共设施和企业生产经营性设施工程设计图纸是建设工程施工的标准和依据，涉及建设工程的整体，其修改不仅应经原设计单位修改，还要按照相关程序办理变更设计手续。故将该规定修改为：“确需修改的，应经原设计单位修改，并按照相关程序办理变更设计手续”，作为条例草案修改稿的第二十一条中的内容。

　　根据城建环资委审议意见和申请办理施工许可证的实际工作需要，将条例草案第二十条第二款第（三）项修改为：“项目设计图纸等有关资料”，同时，在该款中增加“施工企业的资质证书”的规定作为第（四）项。为了使法规条文的表述更加简练、明确，参考征求意见中相关单位意见，按照立法技术规范要求，将该条第一、二、三款的表述进行了整理合并，作为条例草案修改稿的第二十二条。

　　《中华人民共和国建筑法》第八条第二款明确规定“建设行政主管部门应当自收到申请之日起十五日内，对符合条件的申请颁发施工许可证”。本着地方性法规应当与国家大法相一致的原则，依法进行行政许可，将条例草案第二十二条修改为：“区县建设行政主管部门应当自收到建设单位或者个人的申请之日起十五日内，对符合条件的申请颁发施工许可证；对不符合条件的予以书面答复”，作为条例草案修改稿的第二十三条第一款。

　　鉴于条例草案第二十三条中关于建设工程在开工、停工、复工时应当履行的手续，《中华人民共和国建筑法》第九条、第十条已做出明确规定，故对该条简化后，修改为：“领取施工许可证的建设单位或个人，应当按照《中华人民共和国建筑法》相关规定进行施工建设”，作为条例草案修改稿的第二十三条第二款。

　　法制委员会审议认为，条例草案第二十六条第一款关于通过招投标确定工程投资额在五十万元以上的村镇基础设施、公共设施建设设计、施工、监理单位的规定与《陕西省实施〈中华人民共和国招标投标法〉办法》中关于对市政基础设施等项目进行招标标准的规定不相一致。本着与上位法不相冲突的原则，故对此与《陕西省实施〈中华人民共和国招标投标法〉办法》进行了衔接，作为条例草案修改稿的第二十四条第一款。

　　五、关于村民住宅建设

　　村民住宅建设与每户村民的利益息息相关。实际工作中，建设行政主管部门对村民住宅建设的管理相对薄弱，由于不规范建设导致的危及人民群众生命安全的工程事故时有发生。法制委员会审议认为，应当专设一章，切实加强对村民住宅建设的规范和管理，并明确各个环节的责任。参考建设部《关于加强村镇建设工程质量安全管理的若干意见》的规定，增加了“村民住宅建设的质量安全应当由设计单位、施工单位分别对设计、施工的质量和安全负责。由村民自行组织施工的，村民个人应当对工程质量和施工安全负责”的规定，作为条例草案修改稿的第三十二条。

　　与此同时，增加了关于建设行政主管部门在村民住宅建设中的具体职责、村民委员会在做好村民住宅建设的施工管理和质量安全工作中的任务、建设村民住宅应当遵守的具体规定以及办理村民住宅建设用地审批手续的程序等规定，分别作为条例草案修改稿的第二十九条、第三十一条、第三十三条、第三十四条。

　　有的常委会组成人员提出，条例草案第十九条关于在村镇规划区内集体土地上个人进行住宅建设的程序性规定表述不清，建议研究后加以修改，增强该条规定的操作性。法制委员会审议认为，村民住宅建设分为两种情况：一是镇规划区内的村民住宅建设；二是镇规划区以外的村民住宅建设。根据《陕西省城乡规划条例》第四十三条第一款和《陕西省乡村规划建设条例》第三十八条的规定，上述两种情况的验线、放线主体有所不同：镇规划区内的村民住宅建设的现场验线主体是规划行政管理部门；镇规划区以外的村民住宅建设的定点放线主体是村民委员会。因此，将在镇规划区内进行村民住宅建设与在镇规划区以外进行村民住宅建设分设两款予以表述，作为条例草案修改稿的第三十六条第一款、第二款。

　　城建环资委审议意见提出，条例草案第十九条、第三十一条关于备案的规定有无上位法依据，应做进一步研究论证。法制委员会审议认为，村民只要按照规定程序履行了住宅建设的规划、土地、建设审批手续，就可以开工进行住宅建设。条例草案第十九条、第三十一条对个人进行住宅建设设定的须报区县建设行政主管部门备案的义务性规定于法无据，故将上述两条中关于备案的规定予以删除。

　　六、关于村镇设施、村容镇貌和环境卫生管理

　　法制委员会审议认为，村镇设施、村容镇貌和环境卫生管理是村镇建设的重要组成部分。条例草案对这一内容的规定相对单薄，为了使条例的规定更加全面完整，应当对上述内容进一步充实完善。因此，增加了关于乡镇人民政府、街道办事处的具体管理服务职责，村委会、居委会在村镇设施与环境卫生管理中的自治作用，禁止在村镇公共饮用水源地实施的行为，建设完善雨污分流排水系统，推进雨水的集蓄利用，特别提出鼓励建立雨水收集利用设施和污水处理设施，设立垃圾收集点等规定，分别作为条例草案修改稿的第四十条、第四十一条第二款、第四十二条、第四十三条。

　　七、关于法律责任

　　法制委员会审议认为，条例草案第三十一条、第三十二条、第三十三条法律责任的设定依据是《中华人民共和国建筑法》、国务院《建设工程勘察设计条例》、国务院《建筑工程质量管理条例》、《陕西省建设工程质量管理条例》、《陕西省乡村规划建设条例》和《西安市建设工程勘察设计条例》等法律法规。但是这三条处罚的措施、手段和额度有的和上位法不相一致，有的还不够全面。为了维护法制统一，保证地方性法规的科学性、严肃性，故将以上三条法律责任与上述上位法进行了衔接，分别作为条例草案修改稿的第四十五条、第四十六条、第四十八条、第四十九条。

　　鉴于条例草案修改稿第三十三条第三款对超越批准的宅基地面积建设村民住宅做出了禁止性规定，参考《中华人民共和国土地管理法》中关于超过批准数量多占土地的罚则，对上述行为设定了相应的法律责任，作为条例草案修改稿的第四十七条。

　　法制委员会已按上述意见对条例草案进行了修改。此外，还根据有关方面提出的其他修改意见，按照逻辑严谨、表述规范的要求，对条例有关文字作了修改，对有关条款的顺序作了较大调整，提出了《西安市村镇建设条例（草案修改稿）》，共七章五十八条。

　　法制委员会认为，条例草案修改稿符合我市村镇建设管理的实际及有关法律、法规的规定，具有较强的操作性，建议提请本次会议审议通过。