西安市人大法制委员会主任委员　陈瑞龙

主任、各位副主任、秘书长、各位委员：

　　市十四届人大常委会第三十一次会议对市人民政府提请审议的《西安市限制养犬条例（修订草案）》（以下简称《条例（修订草案）》进行了分组审议。常委会组成人员认为，《西安市限制养犬条例》自1995年颁布实施以来，对规范养犬行为，保障公民健康和人身安全，维护市容环境卫生和社会公共秩序发挥了积极作用。但是，随着全市养犬数量的不断增多，因养犬引发的社会问题越来越严重，原条例已不适应我市限制养犬管理工作实际需要，及时修订十分必要。同时，常委会组成人员在审议中对《条例（修订草案）》提出了许多修改意见和建议。

　　会后，法工委通过召开座谈会和印发调查表等形式，广泛征求社会各方面的意见和建议，向部分市人大代表、政协委员、民主党派人士、企事业单位职工及社区居委会印发征求意见调查表600份，收回580份，征集到意见和建议557条。在归纳整理各方面意见和建议基础上，法工委与市政府法制办、市公安局等有关部门对《条例（修订草案）》进行反复论证修改，形成了《条例（修订草案修改稿征求意见稿）》，并及时将征求意见稿印送常委会组成人员、法制委委员征求意见；同时，在西安人大网站全文刊登，面向社会征求意见。2011年9月2日，法制委员会召开第二十次会议，根据常委会组成人员的审议意见、内务司法委员会提出的书面审议意见和征集到的意见，对《条例（修订草案）》进行了统一审议。现将审议结果报告如下：

　　一、关于修订宗旨和条例总体结构

　　有的常委会组成人员提出，养犬已经成为现代社会的生活时尚和乐趣，应当借鉴其他城市的做法，将“西安市限制养犬条例”修改为“西安市养犬管理条例”。对此，法工委通过对原条例开展立法后评估的形式，在部分市民中进行了调研，90%以上的市民对“限制养犬”的立法宗旨给予了肯定。法制委员会审议认为，在法无明文禁止的情况下，养犬是一种权利，养犬对缓解人们的心理压力，促进家庭与社会和谐有积极作用；但是在犬只出没的公开场所或居住空间，其他公民的安宁权和健康权也是一种权利，近年来，狂犬伤人、犬吠扰民、犬只随地便溺现象日趋严重，犬只咬人后得狂犬病个案时有发生，因养犬而引发的一系列社会问题和公共卫生安全隐患不容忽视。法制委员会审议认为，一个法制社会，绝对的排他权必须受到某种限制，以服从公共利益的需要。养犬权利受到限制，别人的安宁权和健康权才能得以保障，社会也才能更加和谐。因此，条例修订坚持了“限制养犬”的立法宗旨，保留了原条例名称，并在条例各章节都强化了限制的内容，从区域限制、数量限制、种类限制到养犬行为的限制，都增加了更加严格的规定。通过法规修订，更明确地向公众宣示：养犬必须遵守法律的约束和限制。

　　多数常委会组成人员和内务司法委员会提出，《条例（修订草案）》不分章节，条理不够清晰，重点不够突出，不便于查阅和执行，而且有许多新的内容需要补充进去。法制委员会审议后，采纳了大家的意见，《条例（修订草案修改稿）》改变了修订草案总体结构，分章节对限制养犬进行了规范。

　　二、关于限制养犬行政管理机制

　　在征求意见中，许多市民反映，原条例操作性不强，限制养犬行政监管不力；部分常委会组成人员和内务司法委员会提出，《条例（修订草案）》虽然规定了各级政府及相关部门的职责，但未明确限制养犬管理工作的行政主管部门，一些职责划定也不够清晰。法制委员会审议认为，明确各级政府、行政主管部门及相关部门职责是立法的基本要求，也是保证法规有效实施的关键。因此，在总则中将《条例（修订草案）》第四条修改为：“市、区、县人民政府应当建立由公安、农业、城管执法、工商、卫生等行政管理部门参加的限制养犬管理工作协调机制，协调解决限制养犬管理工作中的重大问题”；明确“市公安机关是本市限制养犬管理的行政主管部门，负责组织实施本条例。区、县公安机关负责本辖区内限制养犬的管理工作”为《条例（修订草案修改稿）》第五条第一款；增加“乡、镇人民政府和街道办事处应当协助有关行政管理部门做好限制养犬管理工作”为第六款。

　　三、关于限养区划分和养犬登记管理

　　内务司法委员会提出，《条例（修订草案）》第八条第一款“本市农村为一般限养区，其他区域为重点限养区”的划分过于笼统，不便于执行；许多市民也建议将主城区重点限养区由原条例的“二环以内”修改为“三环以内”，扩大重点限养区范围。法制委员会审议认为，重点限养区与一般限养区的划分是限制养犬管理工作的依据，立法应当首先明确重点范围，其次为一般范围。因此，将本条修改为“本市实行划区域限制养犬。三环路以内区域及三环路以外的城镇居民居住区、机关、企业事业单位、学校、幼儿园、医院、文物古迹保护区、风景名胜游览区等区域为重点限养区；其他区域为一般限养区”（《条例（修订草案修改稿）》第九条），并进一步明确“个人申请养犬符合条件的，重点限养区内每户限养一只；一般限养区内每户养犬不得超过两只。”（《条例（修订草案修改稿）》第十条），“重点限养区内禁止个人饲养烈性犬、大型犬。单位饲养或者一般限养区内个人饲养烈性犬、大型犬的，必须实行拴养或者圈养。”（《条例（修订草案修改稿）》第十一条）。

　　在常委会审议和征求意见中，对养犬登记缴费提出了两种不同的意见，一种建议提高缴费标准，以达到限养的目的；另一种意见认为，养犬不应当成为部分人的特权，应当加大对不文明养犬行为的处罚。法制委员会审议认为，实行养犬登记和年检制度，并适当收缴一定的费用，是限制养犬管理工作的措施和手段，同时，还应当加强行政监管，强化公安机关在登记管理中的职责，增加“公安机关应当建立犬类管理信息系统和犬只管理电子档案，实行电子标识跟踪监管”的规定为《条例（修订草案修改稿）》第十八条；增加“公安机关应当建立日常巡查制度，及时发现和查处无证犬及其他违法养犬行为”的规定为《条例（修订草案修改稿）》第十九条。同时，明确规定“养犬人、养犬单位缴纳的限养费，在财政行政管理部门监督下专项用于限制养犬管理工作”的规定为《条例（修订草案修改稿）》第二十条第三款。

　　四、关于犬只防疫管理

　　在征求意见中，许多市民对狂犬病预防表示出了担忧。法工委在调研中也了解到，目前我市犬只数量已超过30万只，而每年接受狂犬病免疫的不到3万只，因狂犬引发的伤亡事件每年都有发生；另外，犬只死亡后尸体随意处置，也给城市公共卫生安全留下了隐患。法制委员会审议认为，狂犬病是一种人畜共患的急性传染病，发病后死亡率几乎高达100%，严重危害人类健康安全，必须防患于未然。因此，增设“犬只防疫管理”一章，切实加强犬只防疫管理，确保犬只狂犬病强制免疫制度落实，增加“农业行政管理部门应当分区域指定动物防疫机构和动物诊疗机构实施犬只检疫免疫，为犬只检疫免疫提供安全、便捷的服务。被指定的动物防疫机构和动物诊疗机构应当为实施检疫免疫的犬只建立检疫免疫登记卡和信息管理档案”的规定为《条例（修订草案修改稿）》第二十二条；增加“农业行政管理部门应当定期对狂犬病状况进行监测和风险评估，根据评估结果制定相应的狂犬病预防、控制措施。发生狂犬病疫情时，市、区、县人民政府及农业、公安等有关部门应当根据疫情划定疫点、疫区，并依法采取紧急防控措施，养犬人、养犬单位应当无条件予以配合”的规定为《条例（修订草案修改稿）》第二十六条。同时，对从事犬只经营活动的防疫管理、犬只死亡后实施无害化处理等也作出明确规定，分别为《条例（修订草案修改稿）》第二十四条、第二十五条。

　　五、关于养犬行为规范

　　部分常委会组成人员和内务司法委员会提出，由于一些人缺乏文明养犬意识，在自己得到愉悦的同时妨碍了他人的生活，破坏了市容环境卫生，《条例（修订草案）》对养犬行为作出了规范，但不够全面和具体。法制委员会审议认为，犬只管理本质上是对养犬人的管理，养犬行为规范是养犬人、养犬单位自律的行为准则，应当更加明确、具体，便于遵守执行。因此，将《条例（修订草案）》第二十条个人和单位养犬应当遵守的规定，由原来的五项增加为七项，并充实修改每项的具体内容，作为《条例（修订草案修改稿）》第二十七条。同时，针对限养管理工作中经常出现的矛盾和纠纷，增加“烈性犬、大型犬因免疫、诊疗等原因确需外出的，养犬人、养犬单位应当为犬只带上嘴套或将其装入犬笼”的规定作为《条例（修订草案修改稿）》第二十九条；增加“养犬人、养犬单位放任犬只在城市道路、公路乱跑乱窜造成交通事故的，养犬人、养犬单位应当承担相应的责任”的规定作为《条例（修订草案修改稿）》第三十条；增加“犬只伤害他人的，养犬人、养犬单位应当立即将被伤害人送至医疗机构诊治，先行支付医疗费用，并承担相应的民事责任”的规定作为《条例（修订草案修改稿）》第三十一条。

　　六、关于养犬自治管理

　　法制委员会审议认为，养犬管理涉及到千家万户，因养犬引发的许多矛盾和纠纷发生在小区、村庄内部和邻里之间，随着养犬数量的不断增多，单靠行政执法部门的管理，解决不了因养犬而引发的一系列社会问题，管理必须延伸到基层自治组织；通过基层自治组织的参与，发挥居民、村民自我教育、自我管理、自我服务的功能，对做好我市限制养犬管理工作有不可忽视的作用。因此，依据《居民委员会组织法》、《村民委员会组织法》有关规定，在《条例（修订草案修改稿）》中增设一章，对养犬自治管理进行规范，赋予社区居民委员会、村民委员会履行下列职责：（一）协助当地公安机关做好养犬登记监督工作；（二）协助动物防疫部门做好犬只防疫监督工作；（三）组织本居住区居民、村民依法制定限制养犬公约，并监督实施；（四）接受居民、村民对违法养犬行为的举报、投诉，并及时向有关部门报告；（五）调解因养犬引起的纠纷；（六）开展依法文明养犬宣传教育，引导、督促养犬人遵守养犬行为规范（《条例（修订草案修改稿）》第三十三条）。根据居住区管理的实际需要，对居住区的业主委员会和物业管理企业也赋予一定的职责，要求“居住区的业主委员会应当将限制养犬自治管理事项，纳入物业管理规约。居住区物业管理企业根据物业管理规约和物业服务合同，有权对居住区违法养犬行为进行劝阻、举报、投诉，协助社区居民委员会做好本居住区限制养犬自治管理工作”（《条例（修订草案修改稿）》第三十五条）。

　　同时，规定“公安、农业等相关部门应当主动加强与社区居民委员会、村民委员会和业主委员会的联系，对居住区的限制养犬自治管理工作进行指导。”（《条例（修订草案修改稿）》第三十四条）

　　另外，根据市民的意见和建议，《条例（修订草案修改稿）》还赋予：“社区居民委员会、村民委员会、业主委员会可以根据居住区实际状况，划定本居住区禁止犬只进入的公共区域，养犬人不得携带犬只进入”的规定，以便于自治管理。

　　七、关于犬只收容与经营管理

　　征求意见中，市民反映比较强烈的主要有两点，一是一些宠物医院开设在住宅楼下，影响了居民的正常生活；二是一些不具备防疫条件的个人或社会团体收养多只流浪犬，影响了周围的环境卫生。法制委员会审议认为，开设宠物医院和收留流浪犬只是对动物的关爱，是社会文明的体现，应当鼓励和支持，但必须依法规范。因此，在明确“市公安机关设立犬只收容所，负责流浪犬、走失犬、无证犬等犬只的收容、认领和领养等管理工作”的同时，增加“相关管理协会、民间动物保护组织等社会团体符合本条例第十三条规定条件，经公安机关同意，可以收容流浪犬只。收容犬只应当进行狂犬病免疫，办理犬只登记和年检，接受农业、公安等部门的监管”的规定作为《条例（修订草案修改稿）》第四十条；增加“从事犬类经营活动，应当具有专门场所。犬类经营活动场所，应当远离居民生活区和学校、幼儿园，防止犬只扰民和破坏市容环境卫生”的规定作为《条例（修订草案修改稿）》第四十一条。

　　八、关于法律责任

　　法制委员会审议认为，为了保证立法公平公正，按照立法惯例，首先应当明确主管机关和相关行政管理部门的法律责任，因此，本章增加了对主管机关和相关行政管理部门违反本条例规定的六种行为的处罚，作为《条例（修订草案修改稿）》第四十五条。同时，对增设条款设定了相应的法律责任。

　　法制委员会已按上述意见对《条例（修订草案）》进行了修改，提出了《西安市限制养犬条例（修订草案修改稿）》，共八章六十五条。

　　法制委员会认为，《条例（修订草案修改稿）》与上位法相一致，符合我市限制养犬管理工作实际，有较强的可操作性，建议本次常委会会议审议通过。