西安市人民政府关于城市管理综合行政执法工作情况的报告
——2007年5月30日在西安市第十四届人民代表大会常务委员会第二次会议上
市政府副秘书长、市城市管理综合行政执法局局长 张建政
主任、各位副主任、秘书长、各位委员：
我受市政府委托，向市人大常委会作关于我市城市管理综合行政执法工作情况的报告，请予审议。
一、我市城市管理综合行政执法机构设置及执法职能
为了从根本上解决城市管理领域长期存在的多头执法、重复执法和执法扰民问题，市委、市政府经过两年多的深入调查研究之后，根据《中华人民共和国行政处罚法》和国务院《关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》（国发〔2002〕17号文件），于2005年初决定在市、区两级组建城市管理综合行政执法局（以下简称“执法局”）。按照市委、市政府的部署，市执法局于2005年1月开始筹建，7月省政府正式批准，同年9月25日揭牌启动。之后，城六区执法局和三个开发区执法局也相继成立。自此，我市开始在城六区和三个开发区范围内的城市管理领域实施相对集中行政处罚权制度。市、区执法局集中了规划、建设、公安、环保、市政、市容园林、工商等7个部门的部分或全部行政处罚权。
（一）市、区城管执法部门机构设置
按照“三定方案”，市执法局为市政府直属机构，加挂“西安市城市管理综合行政执法总队”牌子。市执法局机关内设6个职能处室，总队下设4个城管执法支队和1个公安城管支队，五个支队均为处级建制。其中公安城管支队为西安市公安局派出机构，受市公安局和市执法局双重领导，工作上接受市执法局领导，依法配合、保障城市管理综合行政执法工作。
新城、碑林、莲湖、雁塔、未央、灞桥区城市管理综合行政执法局（以下简称“区执法局”），为区政府工作部门，加挂“××区城市管理综合行政执法支队”牌子。区级执法局设立中队，科级建制，为区执法支队派出机构。各区执法局受市执法局和区政府双重领导，业务工作受市执法局领导。
高新、曲江、经开三个开发区设立城市管理综合行政执法支队，处级建制，受市执法局和各开发区管委会的双重管理。前不久，市编办下发文件，在四个开发区（高新、曲江、经开、浐灞）设立城市管理综合行政执法分局（解决了执法主体资格合法的问题）。各开发区执法分局受市执法局和所在开发区管委会双重管理，人、财、物以管委会管理为主，业务上受市执法局领导。
在阎良、临潼、长安区推行相对集中处罚权制度，开展综合行政执法工作，已经市编委正式批准，目前正在积极筹备。
（二）市、区城管执法机构人员编制
市级和城六区城管执法队伍专项执法编制1400人（不含公安城管支队和四个开发区），实有1188人,其中市执法局编制134人，实有129人（不含工人）；城六区执法局编制1266人，实有1059人。四个开发区实有598人；市公安城管支队实有74人。
（三）市、区城管综合行政执法职能
按照《西安市城市管理综合行政执法试点工作实施方案》（市政办发〔2005〕160号文件）规定，市执法局主要侧重于政策研究、监督指导、重大活动的协调指挥、行政执法队伍建设和规范执法，承担城市绿化、户外广告、机动车辆占用人行道方面的行政执法工作。
城六区执法局承担本辖区内市容环卫、城市背街小巷绿化、违章建筑、环保方面的噪音污染、工商管理方面的对出店经营、占道经营等方面的部分行政执法职能。
四个开发区执法分局在辖区内行使由市、区两级城管执法部门行使的行政处罚权。
二、主要工作情况
市城管执法系统组建以来，在市委的正确领导和市人大及其常委会的关心、支持和有效监督之下，我们以“三个代表”重要思想为指导，认真贯彻市十一次党代会、市十四届人大一次会议精神，坚持科学发展观，积极践行“四化”发展理念，紧紧围绕创建国家卫生城市这个目标，以实施畅、净、宁、亮、新、绿工程为落实创卫任务和加强城市管理的有力抓手，全面履行市区两级城管执法职能，城管综合行政执法各项工作取得了一些进展。
（一）相对集中行政处罚制度在我市初步建立，城市管理综合行政执法工作开始向正规化方向发展
——相对集中行政处罚权制度在我市初步建立。根据国务院2002年17号文件和省政府通知精神，市政府制定了《西安市城市管理相对集中行政处罚权暂行办法》（市政发〔2005〕70号）、《西安市城市管理综合行政执法试点工作实施方案》(市政办发〔2005〕160号文件)，确立了“市区结合，以区为主”、“两级政府、三级管理”的城市管理综合行政执法体制，明确了我市城管执法职能，明确了市执法局与市规划、建设、公安、环保、市政、市容园林、工商等职能划转部门的执法职能衔接问题。市、区两级城管执法部门作为两级行政执法主体，开始在城市管理领域推行相对集中行政处罚权制度。
——建章立制工作基本完成。我们研究制定了《西安市城市管理综合行政执法工作规范》、《市城管执法局城市管理业务考核评比办法》、《西安市城市管理综合行政执法工作手册》等42种规章制度，规范了执法人员的执法行为。印发了《西安市城市容貌标准》、《西安市门头牌匾设置管理工作程序》和《西安市建筑垃圾清运管理工作暂行规定》等规范性文件，对规范和完善城管执法工作起到了积极作用。
——城管综合行政执法长效机制正在形成。2006年，我们在全市开展了创建百条城管执法示范街活动，并全面推行城管执法岗位目标责任制。印发了《城管执法岗位目标责任制实施方案》，按照“重点区域定点值守，一般区域流动巡查”的思路和网格化管理要求，将城6区和3个开发区划分成了158个大小不同的执法管理网格，设立了42个重点值守点，明确了执法网格内执法人员的责任、范围、任务、权限和执法目标、要求，初步建立起横向到边、纵向到底、纵横贯通的执法责任目标管理体系。
（二）市、区城管综合行政执法职能全面履行，城管综合行政执法工作初见成效
——坚持四个结合，依法取缔非法占道经营。我们始终坚持集中整治与长效管理相结合，依法取缔与引导入室经营相结合，定点值守与流动巡查相结合，领导节假日带队巡查与检查组日常巡查相结合。对以“谋利”为主的占道“钉子户”、“难缠户”，按照国务院370号令和地方性法规规定，以严管重罚为主，坚决予以强制取缔。如集中清理了欺诈行人和游客的钟楼周边核桃酥摊贩、出售管制刀具的藏民摊贩以及收售手机的游贩；对以“谋生”为主的生活困难或身体残疾的弱势群体，以教育劝离为主，积极协调有关方面，帮助其办理低保。截止今年3月份，共取缔非法占道经营86944户，暂扣各类违章物品20621件。城六区执法局共协调有关部门建室内市场29个，进室内市场经营的摊贩2000余户，帮助占道经营的生活困难户办理低保123人。基本做到了城市一、二类道路无非法占道经营和背街小巷无集结性占道经营。
——全力抓好违法建设的查处和拆除工作。一是与市规划部门研究制定并印发了《联合查处违法建设工作程序》（市规发〔2006〕12号）。二是加大巡查力度，对违法建设基本做到了早发现、早介入、早查处，将违法建设遏制在萌芽状态。三是对拆除大型违法建设，协调规划、国土、建设、司法、信访、公安等有关职能部门实施联合执法。2006年市城建投资计划给全市城管执法部门下达了120万平方米的违法建设拆除任务，经过各区执法局的努力，共拆除违法建设151.9万平方米,提前超额完成了任务。2007年，要完成拆除违法建设90万平方米的任务，同时要组织新城、莲湖、灞桥、未央四区和西安铁路局拆除陇海线城市段28.47公里长、30米左右宽范围内20多万平方米的乱搭滥建。
——积极督导各区执法局认真做好其它各项城管执法工作。一是规范建筑工地管理，严厉打击建筑垃圾清运车辆违法运营行为。配合市市容园林部门对建筑垃圾清运车辆实施了密封加盖改装，配合建委和市容园林部门组建建筑工地监管大队，对建筑工地实行24小时专人值守。充分发挥公安城管支队的作用，采取守卡与巡查相合、集中行动与分散整治相结合的方式，开展夜间集中整治活动。截止今年3月份，共查处违法建筑工地1807处（次），查处非法营运车辆843辆。二是切实加强城市市容和环境卫生执法工作。会同市市容、市市政等有关部门，对全市461个洗车场（站）进行了规范；查处违法户外宣传、咨询站（点）1403处；规范门头牌匾12832个，城市主要道路的门头牌匾达标70%以上；启动8台恶意信号追呼系统，加大了对野广告源头的打击力度，共查处非法喷写、张贴“野广告”等“九乱”行为30280起。三是做好环境保护执法工作。去年高考、中考前夕，督导各区执法局配合教育、建设、环保等部门对全市考点周边各类噪音污染进行了整治。截止今年3月份，共查处违法装饰、修理、焊接经营户6943户，查处音响噪音扰民6150余起，查处饮食业超标排污550户，查处烧烤摊点燃料不符合规定3509户。另外还根据市上主要领导指示精神，组织16个市级部门对火车站广场及周边地区环境进行了综合整治；配合民政部门护送沿街流浪乞讨人员214人，引导、劝离沿街流浪乞讨人员1289人。
——全面履行市级执法队伍三项工作职能。一是成立了人行道机动车辆停放管理办公室，起草了《西安市人行道机动车辆临时停放站点暂行管理办法》，建立健全了管理制度，启动了人行道机动车辆临时停放站点的核准、监督检查和行政处罚工作。截止今年3月份，共核准机动车停车站（点）55个，车位560个，教育劝离6664起，行政处罚1227起。目前正在和公安交管部门办理人行道停车点移交手续，7月1日起，市城管执法局将正式行使机动车辆违法占用人行道的处罚权。积极参与“打击非法营运电瓶三轮车”行动，依法处置非法营运车辆1878辆。二是实行毁绿案件有奖举报制度，严厉打击任意侵占规划绿地、非法砍伐树木、毁坏草木花卉、破坏绿化设施的违法行为，严肃处理了南门外“长安国际”非法毁树、北二环非法毁林等典型案件。截止今年3月份，共查处毁林毁绿案件52起，办结率达到100%。三是以创建国家卫生城市为契机，坚持宣传教育先行，鼓励自行拆除为主、强制拆除为辅的整治原则，严肃查处违法设置的户外广告，规范户外广告设置行为。截止今年3月份，共拆除违法户外广告201处、488块，拆除面积42294.75平方米。
（三）积极推行文明执法，城管执法队伍新形象基本树立
——以人为本、执法为民的执法理念逐步深入人心。在执法过程中，我们注意引入和谐思维，牢固树立城市管理要贴近市民、服务市民、惠及市民和城管执法就是服务、城管执法就要服务、城管执法必须服务的理念，把文明执法作为城管综合行政执法工作的灵魂和生命线。在2006年，我市城管执法系统共处理了97950起行政执法案件，没有一起引发行政复议、行政诉讼和行政赔偿。2006年12月17日，《人民日报》在头版报眼位置，以《西安城管“管”出和谐》为标题，大篇幅报道了我市城管执法工作，《陕西日报》、《西安日报》等媒体均予以转载或刊播。
——采取措施，制定规范，在执法实践中彰显人文关怀。一是建立弱势群体专用的免费室内市场，引导占道经营摊贩进店入室经营。今年2月3日召开了全市引导摊贩入室经营现场会，在全市推广新城区的经验。二是建立早餐、鲜活农产品、二手货、早市等定时定点的特殊专用市场，服务经营户，方便群众生活。对进城出售鲜活农产品的占道经营者不予处罚，并在瓜果成熟期，在城市三类干道和居民集中居住区设立农产品专用销售点和瓜果蔬菜市场，在三类道路、背街小巷和居民区设立放心早餐销售点（全市目前有240个网点）。三是在元旦、春节、五一节、国庆节等重大节日期间，允许沿街单位、门店在门头、橱窗上临时悬挂节日标语、装饰彩柱，美化店面；在每年大年初一至十五，在城区一定区域，设置临时灯笼市场以方便市民。四是在每年的高考、中考期间，主动会同有关部门加强对考场周边的环境整治，为广大考生提供服务。五是推行首违免罚制，凡初到我市的投资商、外地游客违反有关城管法律法规的，以批评教育为主，首次违法的免予处罚。六是除依法采取行政许可、行政检查、行政处罚、行政强制等传统的强制性管理方式外，还积极探索、灵活采用行政指导、行政合同、行政奖惩、行政资助、说服教育等非强制性的柔性管理方式。去年，在全市7.8万商户中评选出1000户守法经营户。今年春节前，对占道经营的43户生活特别困难的行政相对人进行了行政资助，收到了较好的社会效果。
——正确处理严格执法与文明执法的关系。在规范执法、文明执法的基础上，我们始终坚持严格执法，对执法中出现的各类暴力抗法行为，采取有力措施，坚决予以打击。2006年，严肃查处了“3·10妨碍公务案”、“5·26清雅斋暴力抗法案”等影响较大的暴力抗法案件。截止今年3月份，市、区公安城管队伍配合全市各级城管执法部门开展执法活动2112次，办理行政案件54起，治安拘留41人；查处刑事案件15起，刑事拘留51人，劳动教养20人。
（四）注重队伍自身建设，执法队伍素质有所提高
——努力提高干部综合素质。市执法局组建以来，我们始终高度重视干部队伍建设，努力打造一支政治强、业务精、纪律严、作风正、能打硬仗的城管执法队伍。为此，我们制定了干部轮训五年规划，自编各类学习资料和教材10套，共178万字，全系统人手一套。2006年，组织市局执法人员在西北政法学院集中进行了为期一年的法律法规知识培训，提高了执法队员的法律水平和依法行政能力；在全系统开展了百名优秀共产党员、百名学法标兵、百名文明执法标兵评选活动，对提高城管执法队伍综合素质发挥了积极作用。今年“五一”前已举办了两期法律知识培训班。最近，正在建立全市城管执法系统执法人员业绩考核档案，对执法人员思想品德、工作实绩、创新能力等方面进行综合考核。
——不断规范执法行为。始终要求执法队员在执法中注意工作方式和方法，坚持教育与处罚相结合、以教育为主，严格按照“一敬礼、二亮证、三宣传、四纠违、五处罚”的文明执法规范操作。健全行政执法案件评查和竞赛制度，要求执法队员在执法工作中做到职责明确、主体资格合法、程序合法、事实清楚、证据确凿、定性准确、处理适当、手续完备。今年在全系统开展了文明执法“四无四创五好”竞赛活动。即：在城六区、三个开发区执法局（支队）开展“四无”（无败诉案件、无粗暴执法、无媒体批评、无违纪现象）竞赛活动；在城六区和三个开发区执法局（支队）之间开展创建文明单位竞赛活动，在市局4个支队之间开展创建文明支队竞赛活动，在区局81个中队之间开展创建文明中队竞赛活动，在市（区）局机关34个处（科）室之间开展创建文明处（科）室竞赛活动；在城管执法人员中开展“五好”（文明执法形象好、着装规范仪表好、岗位责任落实好、目标任务完成好、管控辖区秩序好）竞赛活动。通过这些活动的开展，不断规范执法人员的执法行为，提高执法技巧和水平。
——建立健全监督约束机制。一是加大行风督察力度。在建局之初，就遴选聘请了70名执法监督员，主动接受人大代表、政协委员和社会各界、人民群众、新闻媒体的监督。成立了城管执法督察委员会和督察大队，着力解决在个别城管执法人员中存在的吃拿卡要、粗暴执法等问题。国务院纠风办去年在第44期《纠风工作动态》中介绍了我市城管执法系统行风建设的四条做法。二是认真做好“12342”城管特服热线和城管网站投诉受理工作。截止今年3月份，共受理咨询、投诉事项15701件，办结率为98%。三是通过人大代表建议、政协委员提案、市长专线、领导批示、新闻监督摘报、群众来信来访、媒体曝光等渠道，积极办理市民和社会对城管执法工作提出的建议、意见和投诉，做到件件有落实，事事有回音。建局以来，共办理人大建议、政协提案63件，办结率为100%。四是广泛发动群众参与城市管理，最近，正在请示市政府，准备在城六区463个社区聘请926名城市管理监督员，及时发现并举报违反城市管理规定的现象，使各类违章现象能得到及时制止和处理，在一定程度上弥补城管执法人员的数量不足。同时，也监督执法人员的执法行为。
（五）始终注意做好宣传舆论工作，提高广大市民支持、参与城市管理工作的积极性
工作中，我们特别注意加强与各新闻媒体的联系，每次大型执法活动，都邀请各级媒体参加，让记者亲自参与执法的全过程，亲身体验执法队员的酸甜苦辣，达到让全社会都来关心城市管理、都自觉遵守城市管理相关法律法规的目的。仅2006年《法制日报》、《经济日报》、《新华每日电讯》等中央级媒体刊登新闻稿件6篇，在广播电台、电视台、各类报刊杂志等省、市新闻媒体共刊登消息498条（篇），及时准确客观地报道综合行政执法的相关政策法规和工作动态。2006年9月27日《经济日报》、《法制日报》以“坚持文明执法实现管理和谐”为题，报道了市执法局的文明执法工作，后相继被《中央电视台早间读报》、《陕西日报》、《人民网》等多家媒体转载，在社会上引起了强烈反响。
今年3月份，我们认真吸纳2006年12月11日第20期《人大情况通报》“对完善我市城管综合执法工作的几点建议”，开展了“城管法律知识进万家活动”。通过宣讲城管法律、举办培训班、发放宣传资料、张贴宣传画、设立流动宣传站（点）等灵活多样的宣传形式，使城管法律知识走进了740个机关、463个社区、672个村委会、765所大中小学校的100万学生、7.88万个商户、97.64万个家庭，激发了市民参与城市管理的热情。
三、存在的主要问题
一是还没有完全实现城管综合行政执法职权法定。目前实施城市管理综合行政执法的依据，都是一些部门法规、规章，划转的执法职能也很不完整，且实施相对集中行政处罚权后，原有的城市管理方面的法律没有及时修改，影响职权法定的刚性原则。加之，城市化进程中出现的流浪乞讨问题、流动人口管理、移动收购废品、自行车巡游宣传等已成为城市管理工作的新难题，执法队伍对这些违法行为的查处，缺乏充分的法律依据。
二是城市管理综合行政执法管理体制还有待进一步完善。从总体上看，我市城管执法体制和架构的设计是科学的、合理的，符合我市实际。但目前我市还有个别区没有很好地执行推行相对集中行政处罚制度的相关文件精神，一方面执法人员身份多样，不全是公务员，执法主体资格受限制。另一方面还有个别区政府将执法中队交由相应街道办事处管理，以处罚为目的，影响了执法队伍的形象。
三是执法环境有待进一步优化。相对集中行政处罚权之后，实现了行政许可与行政处罚相分离，管理和处罚相分开。原行政许可机关，不再行使行政处罚权，改变了利益格局。加之行使相对集中行政处罚权的行政机关没有完全实现职权法定，造成在执法实践中行政协作不十分到位。
四是部分执法人员的素质还有待进一步提高。我们十分注意加强执法人员素质教育。去年，严肃查处了36起违章违纪案件。但目前在基层，仍然存在个别执法队员粗暴执法、违法执法、执人情法，罚款不撕票、吃拿卡要以及着装不整、言语不文明、自身形象差等现象和问题。
五是城市管理综合行政执法的长效机制尚未完全建立。去年以来，我们实行网格化管理，制定了一系列长效管理的制度和措施，但由于人员编制有限，在执法实践中，网格值守还有不到位的地方，管理上还有空档，长效管理机制还有待进一步完善。
六是城市管理的信息化水平相对落后。目前我市利用技术手段管理城市的水平还很低，传统的以人力为主的管理模式是城管执法的主要手段，快速反应机制还没有完全形成。
四、下一步工作思路
一是加快法制建设。学习厦门、珠海、青岛、广州等兄弟城市的经验，积极协助市人大常委会做好城管综合执法地方立法的调研工作，尽快制定相配套的地方法规，逐步建立起城市管理综合执法体系完善，严格执法与文明执法相结合，市、区县、街道责任明确，政府与市民良性互动的规范、高效的城管执法模式。
二是坚持文明执法。在城管执法各项工作中，继续坚持教育与处罚相结合，以教育为主；疏导与治理相结合，以疏导为主；治标与治本相结合，以治本为主。努力实现执法者与执法对象和谐，执法权力与公民权利和谐，城管执法部门与管理部门和谐。
三是加强执法队伍自身建设。加强职业道德教育，强化法律知识和执法技能培训，建立和完善执法人员业绩考评档案，健全行政执法案卷评查制度，规范执法行为。实行执法队员资格管理制度和轮岗制度，增强执法队伍活力。加大行风建设力度，强化对执法队员的管理和监督，坚决纠正以权谋私等各种不正之风。
四是提高信息化水平。借鉴外地城市的城管信息化建设模式，依托全市电子政务统一平台，建立跨部门的信息共享、业务协同和部门联动机制，实现城市管理事件的及时发现、统一调度和快速响应，提高城市管理的效率。
尊敬的主任、各位副主任、秘书长、各位委员：
温家宝总理2006年9月4日在加强政府自身建设、推进政府管理创新电视电话会议上明确指出：“要加大行政综合执法改革力度，加快推进相对集中行政处罚权改革工作”。学习贯彻温总理的重要指示，我们深知责任重大，任务艰巨，但我们有信心、有决心，在市委的领导下，在市人大及其常委会的监督和支持下，扎实工作，开拓创新，为把我市建设成为具有历史文化特色的国际性现代化大城市做出应有的贡献。