西安市人民政府关于西安市2005年

市级财政预算执行及其他财政收支情况

的审计工作报告

西安市审计局局长  石桂英

主任、各位副主任、秘书长、各位委员：

我受市政府委托，现将西安市2005年市级财政预算执行及其他财政收支的审计情况报告如下，请予审议。

一、总体情况

根据《中华人民共和国审计法》、《陕西省财政预算执行及其他财政收支情况审计监督条例》规定，市审计局对2005年市级财政预算执行及其他财政收支情况进行了审计。主要审计了市财政局具体组织市本级预算执行情况，延伸审计了高新区管委会、经济开发区管委会、曲江新区管委会预算执行情况，审计了市地税局税收征管情况，市民政局、市食品药品监督局等36个部门单位预算执行及其他财政收支情况，并结合预算执行审计对10个区县农村义务教育经费投入、市质量技术监督行业财务收支情况和7个区县、部门主要负责同志的经济责任履行情况以及4户国有企业的资产、负债、损益情况进行了审计。

2005年，在市委的正确领导下，在市人大的监督支持下，市级各部门认真贯彻党的各项方针政策，以科学发展观为指导，践行“四化”理念，紧紧围绕全市工作重点，不断深化财税改革，强化预算管理，加强财政监管，优化支出结构，较好地履行了职责，确保了市委、市政府重大决策和重点项目的顺利实施，经济建设和社会事业发展取得新的成绩，人民生活进一步改善。从审计结果看，2005年市本级预算执行情况总体较好。主要表现在以下几个方面：

一是我市经济持续快速发展，保证了市本级财政收入稳定增长。2005年，国内生产总值增长13．1％，为财政增收创造了良好条件。在此基础上，市财税部门依法加强税收征管，市本级实现收入426752万元，比2004年可比增长11．9％，保持了财政收入持续稳定增长。

二是预算支出结构不断优化，促进了各项社会事业发展。2005年，市财政投入支农资金达到2．84亿元，有力支持了农村税费改革和“三补贴”政策的落实，促进了粮食稳定增产和农民持续增收，为建设社会主义新农村提供了有力保证；用于社会保障方面的支出达到3．04亿元，加大了对社会弱势群体扶持力度，有力地推进了构建和谐社会的步伐；用于文、教、卫等事业支出6．84亿元，用于城市综合治理安排拨付国债基本建设和城建资金23．2亿元，城市基础设施和生态环境综合治理利用国外政府和国际金融组织贷款49．72亿元，城建资金投入增加，城市建设的力度加大，城市面貌发生显著变化，居民生活环境质量提高。

三是财政改革稳步推进，成效明显。部门预算改革进一步深化，县乡财政管理体制进一步完善，税收属地征管体制运行顺利，国库集中支付制度试点全面推开，“收支两条线”管理更趋规范，将教育等27个部门64项收费收入纳入预算管理，取消了16个部门的35项收费项目，财政监管职能得到了进一步强化。

四是坚持依法行政，圆满完成市人大十三届五次会议批准的市本级预算。市财政局及市级其他部门认真贯彻依法行政的各项部署，坚持依法理财，完善规章制度，增强自我约束，进一步提高了预算和财务管理水平，圆满完成了市本级预算。2005年，市本级财政收入426752万元，完成预算的106．3％；财政支出582830万元，完成预算的82．3％；财政收支相抵，年终滚存结余256659万元(以前年度结余161826万元)。

2005年，市级各部门、各单位在执行当年预算的同时，按照市委、市政府领导同志的批示精神，认真整改了去年审计工作报告反映的问题。市审计局在有关部门单位的配合支持下，围绕审计意见落实和审计决定执行，跟踪检查了审计工作报告中反映问题的整改情况。总的来看，我市有关部门、单位能正确对待审计查出的问题，普遍重视整改工作。落实审计意见、执行审计决定、整改存在问题的力度明显加大，市财政、税务部门采取了积极有效的整改措施，在整改工作中起了很好的带头作用。纪检监察机关、政府督查机构充分发挥其职能作用，促进了整改工作的深化。《2004年市本级预算执行和其他财政收支情况的审计工作报告》所反映的问题，基本已按审计意见和决定进行了纠正，取得了初步成果。截至2006年7月底，已补缴财政收入19577万元，减少财政拨款、归还原资金渠道、调账处理19855万元，发现案件线索移交纪监、检察机关立案7人，追究刑事责任1人，党纪政纪处理15人，追回案款150万元。

自《审计法》实施以来，市审计局已连续十年开展了市本级预算执行审计，所揭示问题和所提建议得到了财政部门的重视，大都已被采纳并加以改进，在促进细化预算编制、严格预算执行、规范预算管理、提高预算资金使用效益等方面发挥了重要作用。

二、具体审计情况

(一)对市财政局具体组织市本级预算执行的审计情况

审计结果表明，市财政局在具体组织市本级预算执行过程中较好地履行了职责，市本级预算编制的质量、执行的效果和预算管理水平进一步提高，但审计仍发现一些问题，需要纠正和改进。

1．补助下级支出预算与本级支出预算划分不够规范，补助资金未及时下达到区县并纳入政府预算，涉及资金19000万元。该项资金并入市本级支出预算批复总额，在年度执行中进行划分。出现这种情况，既有现行政策规定与预算管理制度不一致的原因，也与年初预算未能细化到部门和项目有关，不利于各级人大和政府的监督管理。

2．上报市人大批准的年初预算不完整，涉及收入1374万元。2005年年初编制市本级预算时，将上年度港澳台和外资企业场地使用费、散装水泥专项资金等未作为预算收入，执行中也未对指标进行调整，上述各项收入2005年实际入库数共计1374万元，影响了市级预算收入的完整性和支出安排的及时性，不符合《预算法》规定。

3年初批复或追加预算通过市本级部门预算安排下级支出4629．09万元。一是本级部门预算安排应返还区县养路费635万元；二是将按规定比例返还给区县的残疾人保证金分成列入本级基金预算支出3934．09万元；三是通过本级支出安排补助区县商业企业挖潜改造资金60万元。此做法与《预算法》有关规定不符，不仅虚增了本级预算支出，不利于预算的规范化管理，而且因其未在下级政府预算反映，实际上脱离了下级政府和人大的管理和监督。

4．2005年，市财政未按规定编制采购预算和采购计划，向采购中心下达采购通知共支付采购款项14835．45万元，批准采购单位分散采购137单，金额1285．77万元，主要用于购置汽车、计算机、空调、办公家具等，不符合《政府采购法》和《西安市政府采购内部运行规程》的规定。

5．财政支农资金管理不够规范。2003年前后，市财政将各级财政匹配的农发有偿资金贷款业务委托原西安市生产资金管理局和西安国际信托投资公司管理和核算，截止2005年底，资金局(2002年机构改革中已撤销)和西国投委托贷款余额分别为4021．38万元和2279．03万元，而市财政农发专户余额仅为182．86万元，有6117．55万元财政资金的收支及利息挂账和清收情况未在农发专户会计资料中反映。同时还发现，农发专户长期滞留预算资金1897万元，其中2004年底前余额983．8万元，既未及时清理也未安排使用，不利于资金效益发挥。

以上问题，市财政应完善制度，改进预算管理方法，规范、合理地安排使用财政资金。

(二)对地税系统税收征管的审计情况

审计结果表明，2005年市地税局较好地完成了以组织收入为中心的工作任务，预算执行情况总体良好，但在税收政策执行、税收征管、退库等方面还存在一些问题，需要改进和纠正。

1．少征企业所得税877．63万元。高科(集团)新西部实业公司主要业务为房地产开发，注册地在开发区，经营地不在开发区内。1997年，取得高新技术企业证书。市地税高新分局减按15％税率征收企业所得税，导致少征税款。不符合国家税务总局《关于注册地与经营地不一致的高新技术企业缴纳所得税问题的批复》的有关规定。

2．部分分局违规退税321．79万元。审计抽查地税涉外分局和高新分局税收退库档案6份，退库金额916．89万元，发现违规退税321．79万元，占退库资金的35％，主要问题是退库税目与入库税目不符，入库为“其他服务业”，而相应退库却是“转让非专利技术”，其中高新分局149．07万元，涉外分局172．73万元，不符合《营业税暂行条例》营业税税目的规定。

(三)对高新区管委会、经济开发区管委会及曲江新区管委会预算执行延伸审计情况审计中发现的主要问题有：

1．应缴未缴预算收入9484．73万元。一是西安高科集团、西安经发集团应收未收国有资产经营收益8210万元未缴开发区财政，影响市本级收入2062．88万元；二是契税收入927．92万元，未按规定及时解缴入库,资金滞留契税收入过渡户；三是行政事业性收费和政府性基金未纳入预算管理346．81万元。以上三项均不符合《预算法》的有关规定。

2．支出预算管理不规范，涉及金额696．75万元。一是违规安排、拨付非预算单位经费或非预算单位的非法定账户经费400．11万元；二是以企业挖潜改造资金对入区企业实行税收返还奖励296．64万元。这两项支出预算均不符合《预算法》和《国务院关于纠正地方政府自行制定税收先征后返优惠政策的通知》的有关规定。

(四)对市级部门单位预算执行及其他财政收支的审计情况

审计了36个市级部门单位2005年度预算执行情况，延伸审计86个下属单位。审计结果表明，市级各部门重视和加强部门预算管理，不断完善财务管理制度，预算编制逐步细化。在预算执行过程中，大多数部门基本做到了及时批复所属单位预算。经费拨付、经费支出基本能够按照年度预算执行，总体情况较好，预算和财务管理水平进一步提高。但也发现了一些问题；主要是：

1．5个部门和单位违规收费，涉及金额2512．38万元。主要是无收费许可证收取户外广告费2358．28万元；市运管处劳动服务公司使用其上级收费许可证收取线路牌、许可证等工本费；市食品药监局市场处2001至2006年，自定项目收取企业换证费用等，未纳入法定帐册统一核算。上述违规收费主要用于收费相关支出及弥补单位经费不足等。

2．12个部门和单位挪用财政资金1571．16万元。3．7个部门和单位未严格执行“收支两条线”规定，涉及金额8803．08万元。如保拆保建资金1162．17万元、出租车经营权有偿出让投标保证金、押金、拍卖定金1350．8万元未上缴财政专户。

4．收支不实，涉及金额1390．35万元。一些部门及下属单位将收入挂在往来账上核算并坐收坐支，或在年末结帐时为使当年经费无结余而虚列支出。

5．资金未及时安排使用，管理不够规范。主要是应拨未拨公路建设专项资金1043万元，部分部门单位资金管理不规范2529．04万元，漏计漏交税金110．35万元。产生以上问题的主要原因，一是部门预算还不够细化，实际执行过程中随意性较大；二是少数部门单位法纪意识不强，单位内部控制不够严格；三是主管部门对下属单位财务收支活动指导、监督不到位。

(五)对财政专项资金及行业审计情况

1．10个区县农村义务教育经费专项审计情况

今年，我市两级审计机关审计了长安、蓝田等10个区县2004、2005年农村义务教育经费投入政策落实、预算安排和资金拨付以及教育经费保障机制改革情况，并对96所中小学进行了延伸审计。

从审计的情况看，10个区县农村义务教育投入总体情况较好，区县政府对农村义务教育经费保障机制改革工作高度重视，教育经费基本拨付到位。审计发现的主要问题，一是4个区县教育专项资金1382．9万元未纳入基础教育专项资金专户管理；二是部分区县的预算内教育支出占财政支出的比例尚未达到《陕西省人民政府关于切实采取有效措施确保教育经费支出增长的紧急通知》中年增长0．5至1个百分点的要求；三是户县、蓝田县2004年、2005年少征教育费附加106．87万元；四是违规使用教育费附加，主要是长安区挤占125．38万元，蓝田县2004、2005年平衡预算24736万元，周至县、户县2004、2005年未及时安排使用497．87万元。

产生上述问题的原因，主要是部分区县财力紧张，保工资、保经费后，义务教育投入不足，同时也与区县部分工作人员政策法规意识不强，未严格执行财经纪律有关。对此，市局已按法规政策规定建议区县政府调增下年度教育经费预算，补征应征的教育费附加，追回被挤占挪用资金，切实加强教育资金管理和中小学财务人员的教育培训工作，提高资金管理水平。

2．社会福利事业投入专项资金审计情况

今年，市审计局重点审计了市民政局及其所属市救助管理站、市社会福利院、市儿童福利院等5个部门及社会福利单位。审计结果表明，2005年度，市财政安排社保、抚恤支出30415万元，较上年增长30．6％。我市对扶助弱势群体的财政支持逐年增加，对促进我市建立和谐社会发挥了积极作用，预算执行部门及多数单位重视和加强资金管理，经费支出基本能够按照年度预算安排执行。但审计也发现，个别单位内部控制不严，财务管理不规范，财经法规意识淡漠。一是市救助管理站套取救助人员伙食费以及以前年度“三产”收入等共计113．45万元未纳入法定帐册核算，用于职工奖金补贴5．42万元，擅自购置小汽车一辆39．04万元，结余现金68．99万元；二是不合规收费、少计收入以及未执行“收支两条线”规定，涉及金额302．48万元；三是改变专项资金用途，涉及金额44．6万元，资金管理不规范，涉及金额2063．61万元。以上审计查处违规资金252414万元。市审计局依据有关法规规定，对上述问题已责成相关单位进行整改，对有关责任人员已建议其主管上级予以责任追究。

3．住房公积金审计情况

审计了西安住房公积金管理中心住房公积金及其财务收支情况，延伸审计了长庆、西铁分中心。截止2005年末，我市在岗职工119．73万人，缴存住房公积金100．25万人，占全市在岗职工的83．73％，全市累计缴存120．68亿元，累计发放个人住房贷款19．14亿元。审计结果表明，我市自1994年建立住房公积金制度以来，公积金管理机构不断加强内部管理，建立健全规章制度，扩大公积金覆盖面，提高住房贷款规模，促进了我市居住条件的改善和经济社会协调发展。但是，我市公积金管理体制尚未完全理顺。截止2005年底，省直、长庆、西铁三个公积金管理分中心名义上划归西安住房公积金管理中心，但相关的公积金业务及机构管理费用等实行独立运作，其管理体制、人员、资产仍维持原模式，原主管部门继续履行管理职能，此状况不符合《建设部等九部门关于住房公积金管理机构调整工作的实施意见》的规定。此次审计还发现公积金管理中存在一些问题：

一是其他政策性住房资金(单位集资建房款、房改售房款)管理核算不规范。截止2004年底，其他政策性住房资金余额56924万元，累计形成增值收益900．47万元。对此资金的管理使用，政府相关部门尚无明确的财务管理及会计核算办法，造成核算不规范，增值收益闲置。建议市财政部门尽快制定相关管理政策，规范核算和管理，发挥资金效益。

二是长庆分中心滞留住房公积金19036．41万元。长庆分中心委托长庆石油勘探局财务处归集住房公积金和收回部分个人住房贷款本息。截止2005年底，该局财务处滞留19036．41万元，未缴入分中心住房公积金专户，不符合《住房公积金管理条例》的规定。

三是西铁分中心违规设立住房公积金专户。西铁分中心在“西安铁路资金结算所”设立住房公积金专户，办理住房公积金归集业务。截止2005年底，公积金归集户余额15362．90万元(另外还有定期存款65000万元)，收益户余额347．82万元，不符合《国务院关于进一步加强住房公积金管理的通知》公积金管理中心应在工商等五大商业银行设立账户的规定。

4．质量技术监督行业财务收支审计情况

我市两级审计机关审计了市质监局及所属区县局、稽查大队、市局所属事业单位财政财务收支情况。审计结果表明，该系统财政财务收支基本合规，能够执行“收支两条线”管理规定，但也发现部分单位违规收费、乱发奖金补贴及协(学)会管理中存在一些需要纠正和改进的问题，一是所属部分区县局利用行政执法或将部分权力下放到所办经济实体或协(学)会，收取事业性收费应缴未缴财政33．41万元；二是部分区县局协(学)会违规收费479．9万元，上述收费部分用于发放奖金、补贴及未上划人员的工资、津贴支出；三是漏计漏交税费54．79万元以及多计、少计固定资产112．17万元。

市质监局对审计反映的问题非常重视，积极落实整改意见，成立专门清理小组对协(学)会和经济实体进行了全面清理脱钩整顿，对所属协(学)会统一财务核算，对应上缴的资金主动配合财税部门予以补交，并制定了《规范和发展协(学)会的管理规定》。

(六)对领导干部经济责任的审计情况

2005年，全市两级审计机关审计领导干部经济责任情况133人，其中党政领导115人，国有及国有控股企业领导18人。有关部门参照审计结果，晋升领导干部18人，平调17人，免职19人，降职20人，撤职21人。受市委组织部委托，市审计局2005年先后对莲湖区、高陵县原区县长和市国土局、市质监局原局长等7位党政领导干部任期经济责任进行了审计。

从审计情况看，领导干部任职期间，能认真履行职责，完成或超额完成了市政府下达的年度目标任务，重大投资决策能够遵守民主决策程序，分管部门单位财政预决算、财政财务收支基本真实、合法、合规。但此次审计七位领导干部发现，在财政预算执行、财政财务收支、决策管理方面还存在一些问题，主要表现在：

1．集体决策未能落实。2000年，市国土局对所属市地产估价事务所进行改制，将位于该局吉祥路161号办公楼一层面积549平方米、价值150万元，末按该局办公会议决定实行有偿转让，无偿过户给改制后的陕西华地不动产评估咨询有限公司。审计后该问题已得到纠正，原局长对此问题负有责任。

2．少计少交预算收入27221．4万元。主要是县级国有土地出让金13165．7万元未纳入财政基金预算管理，形成预算收支体外循环；区县财政部门将有关单位上交的行政性收费、罚没款等522．95万元未及时交入国库；市属一些单位征收的耕地开垦费、征地包干费等8766万元未上缴财政。

3．未严格执行收支两条线管理规定，涉及金额3159．71万元。主要是“西安市电网超负荷改造和节电工程资金”1443．74万元，行政事业性收费和市场交易服务费606．97万元，未上缴市财政专户；出借挪用土地出让金业务费、征地款1109万元，不符合《陕西省预算外资金管理条例》的规定。

4．收支未纳入法定帐册核算530．48万元。主要是个别县财政局行财科、社保科和收费所，在局机关法定帐册之外，开设银行帐户、设置会计帐簿核算经费收支，涉及收入131．84万元，支出97．8万元。

另外，审计还发现领导干部分管部门单位违规收费、支出不合规、少计资产等其他问题，涉及金额3383．35万元。

(七)对部分企业的审计情况

2005年，市审计局对市农工商联合总公司、市公共交通总公司、市物资总公司、西安中联工贸经济发展公司4户国有企业2004年度资产、负债、损益情况进行了审计。审计发现主要问题，一是市农工商联合总公司未履行审批程序，将产权置换收入2777万元用于购房支出943万元、管理费用支出1063万元、出借771万元。对该公司出借给陕西兴垦置业发展有限公司320万元难以追回、已形成国有资产潜在损失的问题，我局已移送有关部门查处。二是损益不实少计利润1175．98万元，以及多计、少计成本、漏计税费等问题。审计后调减资产6170．28万元，调减负债8413．21万元，调减所有者权益2242．93万元。

三、对审计所发现问题的处理情况

市政府对市本级预算执行和其他财政收支审计工作非常重视，陈宝根代市长两次听取审计情况汇报，明确指出：审计部门认真履行职责，反映揭示了预算执行中存在的突出问题，对易产生腐败和权力过于集中的环节，要建立和完善制约机制，监察、财政、审计等部门要加大日常监督力度；对于报告揭示的问题，相关部门和单位要限期整改；对重大违纪问题的责任人，监察部门要严肃查处，坚决杜绝屡查屡犯现象。

对于2005年度市本级预算执行审计中发现的问题，已依法征求了被审计单位意见，并采纳了合理建议。在此基础上，已经出具审计报告、下达审计决定：应当收缴财政的违规资金依法予以收缴；需要追究有关人员责任的，依法移交司法机关、纪检监察部门和有关主管部门处理；对涉及到政策、体制方面的问题，向有关部门提出了修正或改进的意见和建议。

从目前掌握的情况看，审计发现的许多问题已经得到了纠正和整改。市民政局针对审计发现所属单位的问题，认真落实整改意见，追究有关违纪责任，并建立健全了内部管理制度。对市救助管理站原站长进行了免职处理，责成该站对膳食科长给予撤销职务、调离岗位处理，清理食堂伙食帐收支、纳入法定账户核算；市国土局积极落实审计意见，补缴财政专户资金10074万元，追回国有资产150万元，欠征18477万元土地出让金已全部征收。关于全面整改情况，将向人大常委会作出专题报告。

四、建议和意见

(一)改进市级补助区县支出预算编报工作，促使区县财政完整编报本级预算

目前，由于市本级支出预算尚未完全细化到部门和项目，市财政对市级补助区县支出预算的编制也较为粗放，致使补助下级支出预算与本级支出预算划分不规范，年初支出预算的批复内容不完整，既不利于有效地分配和管理这部分资金，也不利于区县人大和政府加强监督管理。建议市财政不断规范预算分配行为，进一步细化市级补助区县支出预算。

(二)加强税收征管，提高依法治税水平

在加强税源建设，保证财政收入稳定增长的同时，进一步加大清欠力度，分析欠税原因，采取有效措施，加强对待征税款、待清理呆滞税金的征管，建立待征税款清收专管员考核制度，健全分户明细核算档案及各项税收征管内控制度，严格履行职责，及时清理滞欠，做到应收尽收，努力提升税收征管工作质量。

(三)加强政府投资项目监督管理，提高建设资金使用效益

随着我市基础设施建设步伐的逐步加大，政府对建设项目的投资也在逐年递增，为不断完善政府投资项目的监督机制，市发改委、市建委、市财政、市城投部门要在各自范围内，切实改进和加强对政府投资项目的管理、监督，认真履行法定职能，规范基本建设程序，严格招投标，节约建设资金，提高投资效益。

(四)建立和完善政府集中采购预算制度，依法规范政府采购工作

由于受部门预算编报时间、程序及内容的影响，政府集中采购尚未完全纳入财政预算或计划管理，运作过程还不够规范，政府集中采购的规模和范围有待于进一步拓展。建议市财政从提高政府集中采购工作质量和效益出发，进一步完善政府采购管理程序，将政府集中采购预算纳入部门预算统一编制、统一管理。

主任、各位副主任、秘书长、各位委员，我市两级审计机关在市委、市政府的正确领导下，在市人大的监督下，将认真贯彻落实党的十六届六中全会精神，努力贯彻落实科学发展观，履行职责，树立严谨细致的工作作风，不断提高依法审计的能力，为西安经济持续、快速、健康发展发挥更重要的作用。