西安市人民政府关于西安市第六次村委会
换届选举工作情况的报告
西安市民政局局长 杜锁强
主任、各位副主任、秘书长、各位委员：
我受市人民政府的委托，就西安市第六次村委会换届选举工作情况报告如下，请予审议。
按照《村委会组织法》的规定和省委、省政府以及市委、市政府的统一部署，从2005年9月开始，我市全面实施了第六次村委会换届选举工作。在各级党委、政府的高度重视和直接领导下，在各级人大的指导和支持下，各有关部门密切配合，精心组织，截至目前，全市村委会换届选举工作基本结束。
一、基本情况
我市辖13个区县，176个乡镇（街道），3159个村委会，农业人口408.9万。2005年，我市农村党组织、村委会均任期届满，市委、市政府统筹考虑村级组织换届选举工作，将该年定为“基层组织建设年”，决定上半年进行村级党组织换届，下半年完成村委会换届选举任务。按照市委、市政府的统一部署，各级党委、政府都把农村两委会换届选举作为一项重点工作，周密安排部署，精心组织实施，使整个换届选举工作进展平稳有序。目前，全市已有3124个村委会完成了换届选举任务，占总数的98.9%。其余35个村的选举工作，正在加紧进行之中。从新当选干部的情况来看，书记主任“一肩挑”占12.3%,比上届提高了2.3个百分点；主任连选连任占47.8%；村干部平均年龄39.5岁；高中以上文化程度占41.8%；党员干部占47.1%；女性干部占12.5%。新一届村委会干部从年龄性别、政治面貌、文化程度等方面都有了明显改善，为建设社会主义新农村、加快基层民主政治奠定了良好的组织基础。
二、基本做法
村委会换届选举工作头绪多，涉及面广，政策性、法律性极强，为了保证此项工作健康有序进行，我们着重做好以下几个方面的工作。
（一）加强领导，强化认识，提高做好两委会换届选举工作的自觉性
农村两委会换届选举工作是农村政治生活中的一件大事，涉及到几百万农民民主权利的行使和实现。因此，市委、市政府高度重视此项工作。市委书记袁纯清、市长孙清云、市委副书记王成文、市人大常委会副主任杨范清、副市长朱智生等领导同志多次在不同场合反复强调两委会换届选举工作的重要性。早在2004年11月，市委、市政府就将农村两委会换届选举工作纳入议事日程，专题进行研究。2005年初，市委常委会议第一个会议就是专题研究部署农村两委会换届选举工作，出台了实施意见，成立了以市委副书记、副市长任正、副组长，市级组织、宣传、政策研究室、人大、监察、民政、财政、司法、农业、信访等相关部门主要领导同志为成员的西安市农村两委会换届选举工作领导小组。领导小组下设办公室，由市委组织部、市委政策研究室、市民政局的3名局级领导担任办公室正、副主任，并从相关部门抽调人员合署办公。各区县、乡镇也都成立了相应的组织机构，不少区县委书记亲自担任组长，乡镇普遍实行了“一把手”工程。换届选举中，各级领导经常过问此项工作，有的亲临一线调查研究，协调解决问题，督促检查。市委书记袁纯清于去年10月18日深入灞桥、高陵的部分乡村专题调研换届选举工作。市农村两委会换届选举领导小组组长、市委副书记王成文先后3次召集有相关区县、部门参加的专题会议，研究解决突出问题，安排部署工作。市农村两委会换届选举领导小组副组长、副市长朱智生同志先后多次召开会议，研究解决换届选举中遇到的问题，同时，深入区县、乡村具体指导督促换届选举工作，有力地推动了选举工作的顺利开展。
（二）精心准备，周密部署，认真作好村情排查和村务公开工作
总结以往村委会换届选举工作的经验，我们要求本届村委会换届选举前要做到“三清”，即底子清、财务清、干部清，以保障选举工作顺利平稳开展。在选举前的6月到8月，市选举办公室、市村务公开办公室利用3个月时间，对全市村务公开工作进行了全面检查。市上从组织、民政、监察、农业等部门抽调人员分成四个检查组对13个区县进行了督促检查。各区县按照全市统一安排，对村务公开工作进行了全面深入的检查，特别是加大了财务公开的力度，有的区县、乡镇还对离任村干部进行了审计。结合村务公开工作的开展，各区县组织力量，对各村的村情民意进行了一次普遍排查摸底，重点掌握农村班子状况、村民思想状况、各村的主要矛盾和问题，在此基础上对各村进行了分类排队，做到选前心中有数。
（三）广泛发动，认真组织，积极做好村委会换届选举宣传培训工作
广泛宣传动员，是提高基层干部依法办事能力，增强农民群众参与意识，保证选举工作顺利进行的基础性工作。去年8月底省上部署动员后，我市立即着手准备，
（四）加强沟通，通力协作，形成齐抓共管的领导合力
村委会换届选举涉及方方面面，为了保证工作任务完成，我们积极协调各方，发挥职能部门作用，形成指导合力。市委组织部在做好村党支部换届选举工作的基础上，积极引导党支部成员依法支持、参与村委会换届选举工作，同时会同市纪委、监察局下发了《西安市第六次村委会换届选举工作领导责任追究暂行办法》，增强了各级领导干部依法办事的自觉性。市委宣传部、民政局、司法局相互配合，在市广播电台开设了村委会换届选举专题节目5期，在《西安日报》上开辟了选举工作专栏；市农业局加强了对农村财务审计力度；市司法局加强村委会组织法等法律的普及和宣传；市信访局就做好选举期间的信访工作做了专门安排；市公安局下发了《关于处理农村两委会选举过程中违法犯罪行为法律适用的通知》，为各级公安机关依法维护选举、处理选举违法行为提供了操作依据。在选举中，各区县局、派出所，按照通知要求，积极落实警力。特别是在一些竞争激烈的城郊村，各级公安机关都能主动配合，组织人员维护选举秩序。市委组织部、市委政研室、市民政局积极发挥办公室职能，做好工作安排、政策咨询、受理信访以及督促检查等工作，特别是在各职能部门配合下，分别在选举工作中期、后期，进行了两次规模较大的督促检查活动，极大地推动了全市选举工作的顺利开展。
（五）依法办事，规范操作，保证选举工作平稳有序进行
第六次村委会换届选举中，各级认真执行相关法律政策，规范操作，严把选举程序关。在选举准备阶段，各区县总结以往经验，制定详细的实施意见、选举规程和流程。雁塔区在成立选举机构时，专门将区法律顾问、西北政法学院教授吸纳为成员，保证严格依法办事。户县对过去选举案例进行剖析，制定了典型案例剖析与对策，指导选举工作人员依法处理类似事件。选举中，各区县都积极引导村民充分行使对选举委员的推选权，对制定村选举办法的决定权，对候选人的提名权以及正式选举的投票权。为保证各级指导人员公正执法，雁塔区把是否认真指导村选举办法的制定，作为对包村干部考核的重要指标。高陵县张卜乡为了充分保证选民行使民主权利，与县司法局配合，将司法公正引入村委会换届选举全过程，保证了选举工作的公正性、严肃性，受到农民群众的拥护。
三、几点体会
与以往换届选举相比较，我市第六次村委会换届选举，无论从工作进度、工作质量，还是平稳程度，都有了明显提高。总结整个工作，我们有以下几点体会：
（一）党委政府领导重视是村委会换届选举工作顺利进行的重要前提
村委会换届选举影响面广，程序严格，任务繁重，如果没有各级党委、政府的切实领导，没有相关部门的通力配合，这项工作很难落到实处，取得实效。第六次村委会换届选举中，全市各级切实加强了组织领导。市委、市政府将两委会换届选举工作作为2005年农村工作的重中之重，主要领导经常关心过问选举进展，并提出具体意见和要求；分管领导亲自动员，部署安排，深入基层督促检查工作；各部门充分履行职责、通力协作，形成了党委领导、政府实施、各部门密切配合的领导格局和工作机制。特别是在村委会换届选举攻坚和最后扫尾阶段，市委下发了《关于区县领导联系重点村工作的通知》，要求区县一把手、分管领导联系重点村、难点村，夯实了区县领导的工作责任。区县也普遍实行部门包乡镇，工作组包村责任制，一些区县还把乡镇干部换届选举工作的成效纳入保持共产党员先进性教育和年终考核的重要内容。通过一系列责任制度，夯实了各级领导的责任，保证换届选举工作有效开展。第六次村委会换届选举到2005年底达到98%，比上届同期加快了10多个百分点。
（二）严格依法办事是村委会换届选举有序推进的基本保证
严格依法按程序办事是村委会换届选举健康有序开展的基本保障。在本次选举中，各级都将严格依法办事作为对各级换届选举工作人员的工作纪律，要求参与指导选举工作的领导干部，熟悉法律政策、明确程序步骤，做到“打铁先要自身硬”，并且将是否依法指导作为对基层领导干部考核的重要指标。具体指导中，各级都把依法制定切实可行的村选举办法作为关键环节来抓，要求在村选举办法中不但对推选选委会、选民登记、候选人提名、投票选举等主要环节做出明确规定，而且对选票的设计与发放、秘密写票间设置、流动票箱使用、委托投票、填票、计票方法等细微之处都做出明确规定。对于选举中出现的问题和纠纷，各级指导机构严格依照选举办法的规定来评判认定，做到不偏不倚。据统计，本次村委会换届选举中，市选举办公室共接待村民信访184起、742人次，与上届的420起、2200余人次相比，信访量大幅度下降。
（三）充分尊重民意是村委会换届选举工作的本质要求
由村民直接选举村委会成员，是村民自治的基础环节，是实现村民基本民主权利的重要方式和途径。在这次选举中，我们始终强调一个原则：各级指导机构以及工作人员只做“裁判员”，不做“运动员”。选举中，我们建立干部违纪责任追究、重大责任通报等制度，有效防止和克服一些地方存在的长官意志和强迫民意的做法。同时，为了保证村民充分行使民主权利，我们着重把握了以下几个环节：一是加强宣传教育，把法律政策原原本本交给村民；二是尊重群众意愿，群策群力制定好各村的选举办法；三是规范操作，保证村民充分独立行使推选权、选举权、提名权和投票权；四是及时受理村民信访，化解村民疑虑，查处违法行为，维护村民合法权益。在本次选举中，市选举办公室对村民信访，基本做到及时通报区县，认真回复村民。
（四）不断完善选举形式是村委会换届选举工作的质量保障
根据农村形势的发展和要求，村委会选举形式也需要进行不断的探索和完善。第六次村委会换届选举中，不少区县都进行了有益的尝试。如雁塔区邀请法律专家进入换届选举领导机构，参与政策制定和问题研究，保证党委、政府决策的严肃性和准确性。高陵县根据本地农村发展相对平衡的实际，以乡镇为单位统一了选举日，保证了工作的整体推进；一些乡镇还将司法公证引入村委会换届选举全过程，保证了选举工作的客观公正。选举结束后，高陵县还以党委、政府名义组织新当选干部进行就职宣誓，增强了这些干部的神圣感和责任意识。
四、存在的问题与建议
我市第六次村委会换届选举工作，总体进展平稳，健康有序，取得了明显的成效，但认真总结回顾，一些存在的问题也是不容忽视的。
一是工作发展不平衡，一些区县选举仍然有尾留。由于受城中村改造、征地拆迁、两委关系不协调、宗派宗族势力等诸多原因的影响，截至目前，除高陵、碑林、阎良和灞桥4区县外，还有9个区县共计35个村尚未完成选举任务，这些尾留村虽然数量不大，但矛盾问题较多，极易引发不稳定因素。
二是个别地方依然存在不严格依法办事的现象。一些地方的领导干部对于村委会换届选举工作极端重要性缺乏深刻认识，工作中图省事、怕麻烦，操作不严密，造成“夹生饭”，引起群众不满。比如在推选选委会时不召开村民或村民小组会议，简化推选程序；在提名候选人时，缺乏对选民深入的宣传引导，有的还涉嫌划框定调；在选举时，有的用流动票箱代替选举大会，有的随意扩大委托投票的对象范围等等。
三是财务问题依然是农村各种矛盾问题的焦点。由于目前农村财务管理较为松散混乱，缺乏必要的监督审计，导致一些地方干群关系较为紧张，影响选举工作的正常进行。在一些地方的选举中，村民往往以先查帐再选举为由，中断或延迟选举。
四是贿选现象有所增加。目前，由于对村干部缺乏有效的监督制约，所以角逐村干部成为农村的热点。特别是在城郊征地开发、经济发达的地方，一些人不惜花费重金，私拉选票、贿赂选民，严重影响选举的公正性。在个别地方还出现了候选人相互贿赂，欺骗村民的事件，这在一定程度上挫伤了选民参与选举的积极性。这些问题，在各级指导机关的干预下，有的得到了一定制止或处理，但由于司法介入还不力，有的尚未发现和处理。
五是宗派和地方恶势力干扰破坏选举的情况时有发生。由于缺乏对村委会换届选举的有效司法保护，在一些地方，一些人公然煽动宗族势力、雇佣闲散人员，采取强拉选票、威胁恐吓、毁坏票箱、冲击会场等方式干扰破坏村委会换届选举，影响了选举的正常进行。
第六次村委会换届选举是村民自治的又一次重要实践活动。对这次换届选举，我们要进行认真总结，从中把握推进基层民主的基本规律和有效途径。现在，我市还有35个村尚未完成换届选举任务，我们要进一步加大工作力度，扎实做好尾留村的换届选举工作，力争在较短的时间内，全面完成村级换届选举任务。为了做好今后农村村委会换届选举工作，我们结合这次换届的实践，向市人大常委会提出如下建议：
一、建议能够加强农村财务管理和审计方面的立法调研。通过立法，进一步规范农村的财务管理与监督，有效预防村干部贪污腐化、化解农村矛盾纠纷。
二、建议完善村委会选举配套法规。尽快制定选举的地方配套法规，具体细化选民条件、候选人资格、多次选举未果处理、罢免程序等操作环节，保证选举规范有序。
三、建议健全村委会选举保障机制。以立法形式进一步明确公、检、司等部门参与村委会选举的职责，依法打击各类干扰破坏选举的违法行为，切实保障村委会组织法的贯彻落实。