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关于《西安市预防和制止家庭暴力条例(草案)》的说明
发布者:管理员     发布时间:2006-04-24    来源:西安人大

 

 

关于《西安市预防和制止家庭暴力条例(草案)》的说明

 

市人大内务司法委员会主任委员  杨秉忠

 

主任、各位副主任、秘书长、各位委员:

我受市人大内务司法委员会委托,现就《西安市预防和制止家庭暴力条例(草案)》(以下简称《条例(草案)》作以下说明。

一、关于制定《条例》的必要性

(一)制定《条例》是维护市民家庭和睦与社会稳定的需要

家庭暴力是目前人们关注的社会问题,也是涉及维护公民人身权益的法律问题。家庭是社会的细胞,关系着社会的稳定和谐。近年来,我市家庭暴力问题日益突出,呈上升趋势。家庭暴力案件屡屡发生,侵犯家庭成员的人身权益,导致婚姻裂变,影响子女教育和家庭生活,由此引发刑事案件,影响社会和谐稳定。据市妇联统计,2003年市妇联受理家庭暴力投诉582人,占婚姻家庭问题信访总数的48%2004年受理家庭暴力投诉631人次,占婚姻家庭问题信访总数的49%。与2003年相比上升了一个百分点,与2000年相比,上升了6个百分点,且暴力致伤、致死的恶性案件也呈上升趋势。近两年来,在全市两级法院受理的离婚案件中,家庭暴力是引起离婚的主要原因之一,50%以上的离婚当事人之间发生过暴力行为。省女子监狱服刑人员中因反抗家庭暴力故意犯罪的有111人,其后果触目惊心。其中因反抗丈夫或其他家庭成员长期打骂而犯故意杀人罪或故意伤害罪的62人;因丈夫外遇或性虐待杀夫的21人;因生女孩反抗家庭歧视犯罪的6人;因家庭矛盾报复杀公公、婆婆、小叔、嫂子的9人;杀亲生子女的13人。而现实生活中,许多干部、群众把家庭暴力视为家庭私事,导致邻里不问,单位、社区居委会、村委会不管,派出所不愿受理的现象,致使这类问题得不到及时制止处理,直到造成严重后果。因此,制定一部预防和制止家庭暴力的地方性法规是十分必要的。

(二)制定《条例》是补充完善国家现行法律,使其更具有操作性的需要

我国目前尚未制定专门的防治家庭暴力的法律,有关的规定内容散见于多部法律之中,且都很原则,不便于有效执行。其中婚姻法对此只作了原则性的禁止规定,缺乏可操作性;刑法中没有设定家庭暴力的罪名;治安管理处罚条例中,也没有设定相应的处罚规定。全国各地对这方面法律不完善都比较关注。据了解,有11个省的人大常委会先后就预防和制止家庭暴力作出了有关决议、决定,陕西省人大常委会于2002年也作出了决议。我市公、检、法、妇联等6个部门也联合作出了有关规定。但决议和有关规定都比较原则,预防和制止责任难以落实,效果不够理想。因此,制定一部专门的地方性法规来补充完善国家法律中关于预防和制止家庭暴力的有关规定,是健全法制,依法治市的需要,也是符合《立法法》规定的。

(三)制定《条例》是履行国际承诺,保障人权的需要

家庭暴力是一个全球性的问题,消除家庭暴力已成为全世界要求文明、进步人们的共同心声。第48届联合国大会通过了《消除对妇女的暴力行为的宣言》,《2000年提高妇女地位内罗毕前瞻性战略》的文件要求“各国政府还应着手提高公众针对妇女的暴行的认识,将其视为社会问题,制定政策和法律措施来查明原因,并预防和消除这类暴行”。目前,通过立法的形式防治家庭暴力已逐渐成为许多国家的共识,美国、英国、加拿大、日本、韩国等40多个国家和地区制定了反家庭暴力的专门法律法规。我国台湾也颁布了《家庭暴力防治法》。我国政府是《消除对妇女的暴力行为的宣言》等国际公约的缔约国,这意味着我国应按照公约要求履行自己的国际义务,采取积极行动,将消除家庭暴力的国家承诺充分体现在现行立法当中。2004年市妇联进行了《预防和制止家庭暴力问卷调查》,向10个区县发放问卷1000份,回收958份。认为应制定一部反对家庭暴力专项法律法规的为745人,占收回问卷总数的7716%;认为我市目前时机成熟,有必要出台预防和制止家庭暴力的地方性法规的为634人,占收回问卷总数的6611%。可见,针对家庭暴力进行地方立法已是众望所归。本届人大常委会对此十分重视。2004年把制定这部法规列入常委会领导的调研课题,由常委会副主任姚联盟同志牵头,组织内司委、法制委、研究室和市妇联共同调研,先后召开各种类型的座谈会,了解全国各地这方面的立法情况,并赴有关省、市学习考察。特别是河北省人大常委会2004年出台了国内第一部《河北省预防和制止家庭暴力条例》,为我市制定这部条例提供了借鉴。通过调研认为,家庭暴力是对家庭成员人权的侵犯,是造成社会不安定的因素之一,其影响远远超出了家庭范围,需要全社会的关注。反对和消除家庭暴力是全社会的共同责任。因此,制定专门预防和制止家庭暴力的地方性法规,提高全社会消除家庭暴力的法制观念已经势在必行。

二、关于《条例(草案)》的主要内容

根据常委会今年的立法计划,内务司法委员会会同法制委、研究室、市妇联组成《条例(草案)》起草小组。在调研、论证的基础上,提出了《条例(草案)》文本,先后征求了有关部门和专家学者的意见,8易其稿,形成了现在的《条例(草案)》。《条例(草案)》共32条,对家庭暴力的防治原则、社会预防、制止与救助措施以及法律责任等都作出了具体规定。现就几个主要问题说明如下:

(一)关于家庭暴力的界定

对家庭暴力的界定是《条例(草案)》中比较关键的条款,国家现行法律中没有界定。实际发生的家庭暴力中,行为人多采用殴打、捆绑、残害、强制限制人身自由等手段,给其家庭成员的身体、精神等方面造成伤害后果。为使界定有据,本《条例(草案)》采用了《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国婚姻法〉若干问题的解释(一)》中对家庭暴力的解释,在第三条规定:“本条例所称家庭暴力,是指行为人以殴打、捆绑、残害、强行限制人身自由或者其他手段,给其家庭成员的身体、精神等方面造成一定伤害后果的行为”。

(二)关于预防和制止家庭暴力工作的组织领导

我市多年来的实践和外地经验表明,预防和制止家庭暴力工作需要各级政府加强领导,《条例(草案)》在总则第六条中规定了“市、区县人民政府应当加强对预防和制止家庭暴力工作的领导,并组织有关方面开展家庭暴力综合防治工作”。大连、哈尔滨等城市由市委、市政府有关领导牵头,公、检、法、司、妇联、民政、司法、卫生等部门组成综合防治领导小组的做法,有利于切实加强对预防和制止家庭暴力工作的领导,有利于各部门结合各自职能将预防和制止家庭暴力工作落到实处。

(三)关于本条例的执法主体

这部条例的特点是综合治理,因此规定具有执法权利和义务的部门较多。有行政部门、司法机关、还有群众团体、企事业单位和基层自治组织,难以确定单一的执法主体。但条例实施后,又需要有一个部门来协调、监督与检查。鉴于我市市、区县政府都成立了妇女儿童工作委员会,其办公室均设在同级妇联。多年来,妇联对这方面工作很关注和重视。因此,采取法规授权的方式,《条例(草案)》在总则第七条中规定:“市、区县妇女儿童工作委员会办公室负责预防和制止家庭暴力工作的协调、监督和检查”。

(四)关于家庭暴力的社会预防

社会预防是遏制家庭暴力发生的第一道防线,也是将来实施本条例的关键。宣传、教育在预防中起着重要的作用,必须加大法制宣传、教育力度,在全社会形成一个维护家庭成员合法权益、消除家庭暴力的氛围。预防家庭暴力,必须依靠全社会的力量包括国家机关、企事业单位及工会、共青团、妇联、残联、老龄委、居民委员会、村民委员会等非政府组织进行综合治理,共同组建家庭暴力社会预防系统。因此,《条例(草案)》在第十条至第十六条中分别规定了有关机关、群众团体和企事业单位、基层自治组织在预防家庭暴力工作中的责任和义务。

(五)关于家庭暴力的制止和救助

家庭成员之间发生的暴力行为,多发生在自己的家中。受害人遭受侵害时,急需别人及时制止和救助。受害人逃出后,往往有家不敢归,生活无着,需要帮助。有的拟向有关部门报案,请求处理,但无法提供证据,需要知情者作证。因此,《条例(草案)》在第十七条至第二十八条中分别规定了有关部门、组织发现家庭暴力行为应当及时制止与救助方面的规定。主要有:

1、家庭暴力行为的隐蔽性使家庭暴力案件具有举证难、认定难、处理难的特点。因此,《条例(草案)》第十八条第二款规定:“经家庭暴力受害人请求,社区居民委员会、村民委员会及其所在单位或现场见证人,应当为其提供遭受家庭暴力情况的证明”;第二十一条第二款规定:“家庭暴力行为人给受害人造成轻微伤害的,公安机关应对其批评教育、令其具结悔过”;第二十三条规定:“司法鉴定机构对家庭暴力受害人请求为其所受伤害进行司法鉴定的,应当及时受理,并依法出具鉴定结论”;第二十四条规定:“医疗机构对家庭暴力受害人应当给予及时治疗,做好诊疗记录,出具诊断证明”;第二十六条规定:“自诉人因客观原因不能取得有关证据,向人民法院申请调取证据的,人民法院应当依法调取”。

2、关于设立救助场所。为了加强对家庭暴力受害人的救助和庇护工作,《条例(草案)》在第二十七条中规定了“市、区县人民政府应当设立家庭暴力救助庇护场所,为受害人提供临时紧急救助,并保障经费”。大连市将救助中心设立在市民政局下属的城市生活无着人员救助站内,由公安、民政、妇联等部门统一管理的经验可以借鉴。

(六)关于法律责任

在法律、法规中,法律责任一般是针对当事人的违法行为和执法机关工作人员的违法行为设定的。鉴于地方法规不能对暴力行为人设定强制性措施,因此暴力行为人的违法行为由公安机关和司法机关依法处理。本《条例(草案)》在第二十九条至第三十一条中,主要针对有执法权利、义务的单位、组织和执法机关工作人员不履行职责而设定的行政责任,其目的是保证本《条例》的贯彻实施。

以上说明连同《条例(草案)》请一并审议。