西安市2004—2020年城市总体规划修编若干问题的说明
西安市规划局局长和红星
主任、各位副主任、秘书长、各位委员：
我受市人民政府委托，现就《西安市2004-2020年城市总体规划修编草案》作如下说明，请审议。
一、第四轮总体规划修编的必要性
《西安市1995-2010年城市总体规划》1999年5月经国务院正式批复实施以来，通过全市上下的共同努力，总体规划所确定的城市布局、道路交通骨架、城市公共设施、基础设施的近期建设目标基本实现，为城市的未来发展奠定了坚实的基础。但是仍存在一些问题：城市骨架尚未拉开，“中心集团、外围组团”的城市结构模式尚需进一步完善，历史文化名城保护与城市建设的矛盾依然存在。
1、城市建设用地十分紧张等，国务院批准我市1997—2010年建设占用耕地指标为13．5万亩，到2002年底我市城市建设实际占用耕地已达到了12．37万亩；到2003年底我市城市建设用地实际所剩无几。在城市土地的使用上，古城区利用强度过大，南郊、北郊土地过紧，东郊、西郊土地开发利用偏低，全市现有土地利用失衡。这些问题都需要制定新的规划来进行调整。
2、随着国家“西部大开发”战略的实施，省委、省政府于2002年提出了关于加快关中“一线两带”经济区建设的宏伟蓝图，市委、市政府提出了“建经济强市，创西部最佳”的奋斗目标，这些措施都对西安城市建设提出了更新、更高的要求。
3、西安在全国经济发展中，尤其是在中西部地区发挥着越来越重要的作用，必须依托关中城市群，整合现有资源，提高城市竞争力，在更大范围内研究西安的发展环境，是西安今后发展的先决条件。西安与咸阳是关中经济带的核心区，两市在经济发展中已提出了“西咸一体化”发展思路，因此，西安在关中城市群中必须进行重新定位，提升城市的幅射力。
4、近年来，西安高新区、经济开发区、旅游开发区发展速度较快，高校扩招，教育科研用地发展需求也较大，已提前完成了各项规划指标，急需尽快提出建设发展的新思路，使开发区的发展纳入城市总体规划以便有效管理。
5、撤县设区的机遇：临潼县于1997年撤县设区，长安县也于2002年撤县设区并入西安市。行政区划的调整扩大了城市规模，适应了城市急速发展的需要，按照
二、总体规划修编工作进展
2002年10月，西安市政府组织编制了“西安城市空间发展战略”研究，对西安的城市定位、战略发展目标、产业调整方向、空间发展方向及历史文化名城保护、生态建设、综合交通和城市特色等方面提出了初步研究成果，为第四次总体规划修编打下了坚实的基础。
2003年7月，市政府向建设部作了专题汇报，征求了建设部对西安修编第四次总体规划的意见。2004年1月，建设部下发了《关于同意修编西安市城市总体规划的函》，同意正式修编。
现按照总体规划审批程序要求，报市人大审议。
三、本次规划修编的特点
本次总体规划修编与前三次规划相比较，有以下特点：
(一)采取科学的编制方式，更加注重公众的参与
1、本次规划编制采取了“政府组织、依法办事、专家领衔、部门合作、公众参与、科学决策”的方式，共有200多位国内外专家和专业人员参与此项工作。
2、多家设计单位参与：组织西安市城市规划设计研究院、上海市城市规划院、西安市政府研究室、西安建筑科技大学、西北大学等规划设计单位和研究机构，进行《第四轮城市总体规划修编草案》的编制工作。
3、著名专家指导：多次赴京邀请建设部领导和吴良镛、周干峙、张锦秋等10余位全国著名规划专家，就修编大纲方案进行研讨，并吸取专家建议，及时进行修改补充完善。
4、公众参与：及时将规划成果公示，通过规划展、规划网站等多渠道听取意见，集中民智，为规划的科学合理奠定基础。
(二)进一步优化城市布局，提出适合西安城市特色的“九宫格局”模式
西安第三版总体规划确定为“组团式”布局模式，但长期以来，由于中心市区城市功能和产业过于集中，使基础设施建设水平和土地开发效益与外围组团形成巨大反差，导致中心城市发展始终无法摆脱“单一中心”的城市结构模式。本次规划以科学发展观为指导，根据“五个统筹”的重要思想，通过研究西安传统布局特色，确定了“九宫格局、一城多心”的城市空间布局模式。同时，进一步优化了产业布局，重点突出了五大主导产业和“四区一基地”建设。
(三)扩大保护视野，更加突出历史文化名城保护本次历史文化名城保护规划在前几次规划的基础上，一是提出“以西安古城为核心，以周边重大古迹遗址和历史山水环境为背景，以四大保护带为依托，重点弘扬周、秦、汉、唐优秀的传统历史文化，全面带动关中地区历史文化保护”的原则，从更大的范围内明确西安在中国黄河历史文化带中的核心地位；二是提出行政中心外迁，以便更好的保护老城，提出恢复唐皇城理念，制定了《皇城复兴计划》；三是加强对城市文化体系的规划，以突出西安城市个性。
(四)进一步明确了西安市的城市定位和未来发展目标这次规划站在一个新的历史高度，在深刻分析和把握世情、国情、市情的基础上，把西安的发展放在国际、国内以及关中城市群、西北地区、黄河中上游地区和新亚欧大陆桥这样的大背景下来思考和定位，判断城市未来发展的趋势，进一步明确了城市未来发展的方向，拟订了基本符合城市性质的规划，为城市未来的发展提供了比较好的基础。同时明确西安城市特色：古代文明与现代文明交相辉映，古城区与新城区各展风采，人文资源与生态资源相互依托，是一座具有浓郁古都风貌的现代化大城市。
(五)深入分析环境容量，科学预测未来城市规模规划编制引入了先进的规划理念和手段，对支撑城市规模的水、电、气等各项资源进行了深入的论证，从战略与布局、功能与载体、经济发展与城市建设等方面对人口和用地规模等进行科学分析和预测，确定了到2010年城市发展的规模以及对2020年的初步设想。同时对未来三、五十年后的城市发展远景进行了战略构想。
(六)注重保护生态环境，划定城市限建区西安现状城市建设区的发展与城市的自然地貌，城市文物保护，城市防洪，基本农田保护和城市地质条件等矛盾日益突出，为保证城市的可持续发展，突出体现西安城市特色，科学合理地布局城市建设用地，本次规划综合考虑了生态适宜性、工程地质、资源保护等方面因素，明确划定禁止建设地区、限制建设地区和适宜建设地区。
四、关于规划修编中主要问题的说明
(一)规模的说明
西安本次规划的主城区，到2020年建设用地规模为600平方公里，人口为600万人，与上版总体规划确定的到2010年中心城市人口为310万人，用地为275平方公里的规模有
所不同。下面就此作以详细说明：
1、地域范围的说明：
我市的上版总体规划，即《西安市1995-2010年城市总体规划》确定的中心城市范围为中心集团(碑林区、新城区、莲湖区及雁塔、未央、灞桥区的部分用地)和外围9个组团(临潼、韦曲、阎良、纺织城、六村堡、未央、洪庆、泾河、草滩)，规划到2010年中心城市人口规模为310万人，城市用地为275平方公里，其中中心集团(中心市区)为175平方公里。
几年来，在总体规划的指导下，西安的城市建设已初步形成了以“中心集团、外围组团、轴向布点，带状发展”为特色的城市空间格局。截止2003年底，建成区面积已达364．19
平方公里，常住人口80万，流动及暂住人口50多万，总人口430万。总体规划所确定的城市布局、道路交通骨架、城市公共设施、基础设施的近期建设目标等基本实现，为城市的未来发展奠定了坚实的基础。
本次总体规划修编在科学发展观的指导下，经过深入研究和多方论证，对城市的规模进行了重新确定，同时也进一步明确了城市的定位，更加突出了西安特色。
本次城市规划区范围确定为城市行政辖区范围，面积9983平方公里，划分为三个层次： (1)市域范围：为西安行政辖区，即9983平方公里，城镇建成区面积为850平方公里。 (2)西安市区范围：包括11个区，即碑林区、莲湖区、新城区、未央区、雁塔区、灞桥区、长安区、临潼区、阎良区、户县、高陵，面积为3600平方公里，其中建成区面积为778平方公里。
(3)主城区范围(即西安中心城市)：以唐长安城为中心区，以城市绕城线为基本轮廓，局部向外少量扩张。范围东到洪庆，西至纪阳，南至长安，北到渭河，涉及范围包括城六区和长安区，面积为600平方公里。
2、城市规模的说明
本次规划西安的城市规模为：主城区到2010年人口规模为524．59万人，建设用地规模为524平方公里；2020年主城区人口规模为600万人，建设用地规模600平方公里；市区到2010年总人口规模为700．7万人，2020年，总人口规模为773．36万人，规划面积为778平方公里；市域到2010年总人口规模为955．46万人，2020年总人口规模为1030．69万人，全市城镇建设用地总规模为850平方公里(其中市区外围区域建设用地规模为72平方公里)。
主要考虑以下几个方面的因素：
(1)建成区文物古迹遗存众多，影响建设区用地规模。
西安城市文物古迹丰富，根据1988年的文物普查资料，西安具有国家级文物保护单位34处，省级72处，市县级176处，各类文物2944处，另外还有一定规模的历史街区，如明清时期的北院门历史街区和碑林三学街历史街区两片，近代七贤庄历史街区等。加之本次规划主城区虽然只涉及阿房宫遗址、汉城遗址、唐大明宫遗址，但遗址总面积已逾64平方公里，在遗址周围、文物古迹及历史街区周边、城市重要轴线两侧，建筑高度及建筑体量需要控制，以保证周边环境与文物古迹本身相协调，限制了建筑的容积率。
(2)保护古城风貌，疏解老城人口密度，需要建设用地。
2002年底老城总人口40．8万人(含流动人口)，人口密度约4万人／平方公里，人均居住用地不足13平方米，远远低于国家18-28平方米／人的居住用地标准。为了更好地保护老城区内历史风貌，改善居住环境，我们制订了《皇城复兴计划》，力争到2020年使老城内人口规模从41万减少到25万人，因此，将有15万多的人从老城内迁出，这要求扩大城市规模接纳迁出人口。
(3)行政区划调整，影响城市建设区规模。
西安市上版总体规划涉及范围为7区5县，因临潼县于1997年撤县设区，长安县也于2002年撤县设区并入市区，使城市规划建设区范围扩大，加之户县、高陵也将撤县设区，因此城市规划建设区规模也应随之调整。
(4)随着陕西省城镇化水平的提高，西安将吸纳外围地区的大量人口。
陕南、陕北山大沟深，同时作为国家生态保护和资源开发地区，不适于建设。而关中地区是陕西城市化的主要地区，西安作为主要人口承载地，将吸纳陕南、陕北及周边地区的大量人口。随着西部大开发的深入，西安作为中西部特大城市，对中西部城市的辐射力将进一步增强，且以西安为中心周围
(5)人口规模的测算
经与建设部规划专家讨论，西安的人口规模可从经济发展和城市化发展水平两方面测算：
1)从经济发展水平角度，要充分研究到2020西安市国民生产总值年发展的水平、GDP增长速度、人均GDP水平。据分析，西安2003年人均GDP为1400美元，中心市区人均
GDP达到2500美元，说明西安正处于城市快速发展时期，人口向中心区集聚要延续很长时间。若GDP按照10％的速度增长，到2020年人均水平应达到4500美元，市区人均GDP将突破5000美元左右，20年后基本进入到经济发达城市行列。(“十一五”计划中西安未来GDP的发展将以11％为增长速度)所以，西安在2020年前，属于人口快速增长时期。
2)从人口增长速度来看：
市域：按照现在整个市域范围年均户籍人口增长率千分之12．6来推算，到2020年户籍人口将达到860多万，再加上100多万流动及暂住人口，1000万总人口的规模是可行的。 主城区：到2020年常住口将近500万左右，再加上暂住及流动人口100多万，总人口大概是600多万，所以2020年的中心城区人口规模600万是可行的。
(二)功能布局的说明
城市功能布局：一是拉大城市骨架，按照南北拓展空间，东西延伸发展的原则，发展外围新区；二是优化布局结构，完善城市功能；三是降低中心密度，保护老城风貌；四是显山露水增绿，塑造城市个性。未来西安城市空间布局模式为：“九宫格局，棋盘路网，轴线突出，一城多心”，形成东接临潼，西连咸阳，南拓长安，北跨渭河的格局。
城市功能区调整重点：以行政中心外迁调整老城功能，结合治理浐、渭、灞河，建设城市新的功能区，拓展带动产业发展的开发区，增设高等教育新园区，建立西部商贸中心和国家级现代物流中心，发展功能齐全的空港区并建设功能
完善、环境优美的居住社区。
(三)产业规划说明
按照国家和省上经济发展战略研究确定西安城市产业发展应“突出特色，加强整合，构筑优势产业集群”的要求，结合西安实际，确定了五大主导产业：高新技术产业、装备制造业、旅游产业、现代服务业、文化产业。在产业布局上，充分发挥“五大板块”的作用，推进“四区一基地”建设。
高新技术产业开发区：在西南方向发展高新技术产业，加快新兴工业园、国际软件产业园、科技创业研发园和中央商务区街4大园区建设，抓紧启动龙头企业培育计划，努力吸引高端人才；经济技术开发区：提升园区功能，争取在招商引资、产业发展和环境建设等方面，实现新突破，建设现代制造业加工基地和出口加工基地。曲江新区：发展以盛唐文化为主的旅游、文化产业，实施文化立区、旅游兴区发展战略，积极推进以大雁塔北广场、大唐芙蓉园、不夜城、国际论坛等设施为载体的一批文化工程；浐灞生态区：依托该流域水资源、生态资源和人文资源，建设一批重大生态和基础设施项目，尽快成为新的生态、旅游、会展、居住新区；阎良国家航空高技术产业基地：北部方向以阎良为主发展飞机制造、航空航天产业，全面启动基础设施建设，加快项目引进，形成航空产业集群，尽快成为新的增长极。
外围城镇功能区主要建设以临潼为主体的国际旅游城，以蓝田为主体的山水玉石城，以周至为主体的老子文化城，以户县为主体的农民画城，以高陵为主体的农业观光生态产
业城。
(四)基础设施规划
主要是城市给水系统。根据西安市远期发展目标和城市规模，规划将采取保护、开源与节流和污水处理再生利用并重的原则，对水资源的开发利用以引水、蓄水、调水为主，建设一批新的水库，将使2020年城市总用水量为300万立方米／日，基本解决城市用水需求。
另外，我们还就城市供电、城市燃气、城市给排水、城市园林绿地、防洪防灾等29个专业规划分别与24个部门进行了合作规划，使本次规划的基础设施部分得以完善。