西安市民政局局长 杜锁强
按照《村委会组织法》有关规定和省上统一安排部署，从2002年9月下旬开始，我市全面实施了第五次村委会换届选举工作，在各级党委、政府的领导下，在各级人大的监督下，在各有关部门的密切配合和精心组织指导下，经过各方面的共同努力，截止目前，这项工作已基本完成。现将工作情况汇报如下：
一、基本情况
我市共有13个区县，176个乡镇(含街道)，3164个村委会，农业人口320万。第五次村委会换届选举是我市农村跨入二十一世纪后的第一次选举，也是《村委会组织法》正式颁布实施后的第二次选举，较之以往政策性、法律性更强，程序化、规范化程度更高，农民参与选举的积极性也更高。搞好本次村委会换届选举对于促进农村社会经济快速发展，实现市委、市政府提出的“建强创佳”目标有着极为重要的意义。同时，这次村委会换届选举全面实施阶段，正值党的十六大召开之际，搞好这项工作，对于维护社会稳定尤为重要。因此，全市各级党委、政府对这次村委会换届选举工作普遍比较重视，周密安排部署，精心组织实施，广泛动员培训，严格依法指导，及时建章立制，使整个换届选举工作进展比较顺利。截至3月19日，全市3164个村委会，已有3064个村委会完成了换届选举任务，占农村总数的97％，其余近百个村委会的选举工作正在加紧进行中。从已选出的村委会的情况看，村主任连选连任占51．5％，书记主任“一肩挑”占10％；村干部平均年龄41．8岁，较上届下降了0．7岁；其中高中以上文化程度的干部占56．3％，比上届提高了6个百分点；党员干部占60．3％，较上届提高了13个百分点；女性干部占11．8％。新一届村委会干部从年龄性别结构、政治面貌、文化程度等方面都明显优化，为促进农村社会经济发展，加快基层民主政治建设奠定了坚实的组织基础。
二、主要做法
村委会换届选举是一项政策性、法律性很强的工作，涉及到方方面面，关系到千家万户。为了确保这项工作健康有序的进行，我们着重抓了以下几个环节：
1、成立机构，加强组织领导
对于第五次村委会换届选举工作各级党委政府高度重视。换届选举工作一开始，市上立即成立了以副书记、常务副市长陈宝根为组长，副书记李洪峰为常务副组长，市级人大、组织、民政、农业、公安、司法等部门领导为副组长、成员的换届选举指导小组。各区县、乡镇也都成立了相应的指导机构。不少区县委书记都亲自担任组长，乡镇普遍实行“一把手”工程。换届选举中，各级领导亲临一线调查研究，检查指导。市委副书记、常务副市长陈宝根、市委副书记李洪峰先后深入周至、未央的部分乡镇、村组，了解换届选举情况，对换届选举中出现的带有普遍性的一些问题，及时提出指导意见。市级各有关职能部门也都尽职尽责，密切配合，协同作战，每个部门都联系一个区县，由部门领导带队定期深入区县，对选举工作进行具体指导督促。区县、乡镇普遍实行领导包片、干部包村，骨干力量担任驻村工作指导员的分工负责制度，有力地推动了工作的开展。各级人大加大了执法检查力度。市人大于10月18日召开专题会议，对第五次村委会换届选举工作的监督检查工作进行了安排部署，并于11月29日对灞桥区换届选举工作进行了检查。在选举中，各区县人大都普遍组织了两次以上的执法检查。市公安局加强了对选举秩序的维护，专门下发了《关于维护村委会选举安全保卫工作的通知》，各区县局、派出所纷纷按照通知要求，落实警力，特别是各区分局，在城郊复杂村选举时，都能主动配合，组织人员到选举现场维护选举秩序。市农业局印发了《做好村干部离任审计的安排意见》，加强了村干部离任前的审计工作。市信访局举办了信访人员培训班，提高信访质量和水平。户县公安局专门制定了《村委会选举安全保卫方案》，县法院成立了村委会换届选举临时法庭。蓝田县纪委、监察局专门发文对村委会换届选举的纪律提出严格具体的要求。在选举的全过程中，基本形成了党委领导、人大监督、政府实施、各部门密切配合的领导和工作机制，有效地推动了换届选举工作的开展。
2、扎实做好村务公开和农村财务审计工作
总结以往工作经验，村委会换届选举前必须做到“四清”，即底子清、财务清、干部清、政策清，不然就可能在选举中引发矛盾和问题，干扰换届选举工作的正常进行。为了确保全市第五次村委会换届选举工作平稳进行，在换届选举工作开始前，我们利用3个月时间，对全市村务公开情况进行了全面检查，对农村财务进行了认真清理。2002年5月，市委、市政府召开了电视电话会议，专门安排部署了村务公开工作。市委副书记、副市长陈宝根做了重要讲话，对搞好选举前的村务公开工作提出了具体的要求。市委组织部、监察局、农业局、民政局等部门按照各自分工，对村务公开工作做了具体的安排部署。按照市上的要求，各区县加大了村务公开检查和农村财务审计工作的力度。周至县委、县政府组成22个财务审计检查组，利用两个月时间，对全县379个村的财务进行了全面审计，共审查单据15万张，清理违纪资金120多万元，清退90多万元，并对75名问题较大的村级干部依法进行了处理。全市各区县清理各种财务票据120万张，涉及金额2．4亿元。阎良区、周至县还结合村务公开检查，对各村的问题进行了认真排查摸底，并根据村情复杂程度进行了分类排队，做到选前心中有数。通过村务公开和财务审计工作，增强了农村工作的透明度，给了群众一个明白，还了部分干部一个清白，化解了一些农村的矛盾，有效地维护了农村稳定，为选举工作顺利开展奠定了良好的基础。
3、认真做好换届选举的思想动员工作和骨干培训
9月初，省上召开村委会换届选举电视电话会议以后，我市立即着手准备，9月20日，召开了全市第五次村委会换届选举工作培训动员大会。市委副书记、副市长陈宝根到会讲话，对换届选举的组织领导、宣传培训、方法步骤以及目标任务等都提出了具体要求。在培训班上，市民政局对各区县、乡镇选举骨干200人进行了法律政策知识的系统培训，收到了良好效果。市上培训后，各区县、乡镇也及时进行了培训动员，培训内容除“一法两办法”外，特别加大了对中办14号文件及民政部《村委会换届选举规程》的讲解学习力度，培训人员包括乡镇党政一把手、主管副职、一般干部、村级支书、主任、选委会人员及监、计票等工作人员。据统计，全市仅区县一级就培训骨干达2000多人。为了调动广大农民参与换届选举工作的积极性，各级利用各种媒体方式，加大了对换届选举工作的宣传力度。市民政局编发简报20多期，向区县、乡镇、村组下发了《村委会换届选举规程》3000余册，中办14号文件近500份，换届选举宣传画800余张。各区县、乡镇纷纷利用报刊电台、标语横幅、黑板报、巡回宣传车，宣传换届选举。一些城郊农村还利用有线电视、播放VCD，向农民群众直观地宣传换届选举的意义、法律政策、办法程序等。深入广泛的宣传教育，提高了基层干部群众依法参与选举的积极性。全市村委会选举村民的参选率高达98．1％，直接投票率高达94．3％。
4、严格依法办事，规范操作程序
这次换届选举中，各级认真贯彻落实中办14号文件精神，严格依照“一法两办法”以及民政部《村委会换届选举规程》的有关规定，规范操作，严把程序关。在推选村民选举委员会时，各级积极宣传引导，鼓励村党支部成员经过民主程序进入村民选举委员会，加强对村选举工作的组织领导。放手发动群众，由村民会议或村民小组推选产生5-9人的村民选举委员会，落实选举工作的组织基础，保证村民的推选权。在制定村选举办法时，各级加强具体指导，在认真排摸村情，广泛听取村民意见，充分讨论酝酿的基础上，制定出操作性、针对性较强的村选举办法，保证村民的知情权、议事权，同时也保证村中选举有章可循，有条不紊。在选民登记时，依照村民户籍，登记造册，挨家逐户核实，发放选民证，防止错登、重登、漏登。对特殊村民资格认定，坚持法有规定的，依法办理；法无明文规定的，由村民讨论决定。这样就保证所有村民的选举权。在候选人提名时，坚持公开公正原则，以海选的方式，按得票多少，差额确定正式候选人，保证村民的提名权。在正式选举时，为了保证参选率，我们规定正式选举前必须通知外出务工村民回村选举。选举时，必须召开村民大会，设立中心投票站，秘密划票室，实行无记名投票、公开唱票、计票，按照“两个过半”的当选原则，当场公布选举结果，并严格控制流动票箱的使用。
5、建章立制，完善组织
村委会换届选举是一项基础性工作，它包含选人搭班、建章立制、规划发展等一整套内容。为了把选举工作做深、做细、做彻底，在全市村委会换届选举基本完成后，市选举办及时下发了《进一步做好后期村委会换届选举工作的通知》，召开各区县选举办主任会议，对选举后期工作进行了认真安排。一是做好总结表彰和新老班子交接工作。二是完善村委会下设的治保、计生、民政等专业委员会；推选好村民小组长；选举村民代表，建立村民代表议事会、监督小组和理财小组，健全村级自治组织体系。三是及时做好新当选干部的培训工作，组织村委会干部学习村民自治相关法律政策、了解村委会的性质、职能和工作方法，帮助他们尽快进入角色。四是指导村委会制定和完善村民自治章程和各项管理制度，制定年度计划和三年发展规划。这些工作在阎良、碑林两区都已完成。
三、几点体会
全市第五次村委会换届选举，从组织领导、依法指导、村民参与等方面较之以往都有了很大的改观，选举工作的进度和质量都有了明显提高。总结这次换届选举工作，我们有以下几点体会：
1、强化组织领导是村委会换届选举顺利进行的基本前提
村委会换届选举是农村政治生活中的一件大事，涉及方方面面，如果没有各级党委、政府的切实领导，有关部门通力协作，这项工作就很难落到实处，取得成效。换届选举的实践证明：凡是领导比较重视的地方，工作就开展的比较顺利，不仅进度快，质量好，而且矛盾少。在全市率先完成村委会换届选举工作的阎良区，换届选举开始后，区、乡镇党委、政府的主要领导经常深入工作一线。去年国庆节7天长假他们一天都未休息，工作在基层，解决选举中出现的问题，保证了全区选举任务的提前完成。碑林区落实常委包村制度，并由区财政落实选举经费30余万元。周至县实行乡镇“一把手”定期向县委汇报工作制度，保持工作上情下达，下情上达。
2、宣传教育到位是搞好村委会换届选举工作的思想基础
村委会换届选举是一项政策性、法律性都很强的工作。对于广大基层干部和群众进行宣传教育，提高他们的民主法治意识、有序参与意识就显得十分必要。对农民群众，我们主要通过各种喜闻乐见的形式，对其进行知法、用法、守法的教育和宣传，消除其宗族、宗派等狭隘思想影响，提高他们的依法参与意识和能力。这次选举村民的参选率高达98．1％，比上届提高了10个百分点。对于各级干部，尤其是乡镇直接指导工作的干部，除了进行层级培训动员外，工作中各级还根据选举不同阶段、不同环节的工作特点，通过工作简报、以会代训、汇报会、经验交流会等形式，对他们进行全程教育，真正使其民主法治意识增强、依法行政能力提高。仅周至县就召开汇报会6次，各乡镇以会代训559次。通过宣传教育，使选举工作的主体——干部群众法治意识能力普遍增强，就为整个选举顺利开展奠定了基础。在选举中，不少地方出现了村民积极参与选举的动人场面。周至县王家河乡双庙子村地处秦岭深处，山大沟深，交通不便，但是村中选举时，全村318名选民有310名选民参加投票选举，参选率高达97．4％。其中一位叫张陈福的老人，不顾年老体衰，手里提着吊瓶，带病赶了14里山路参加选举。在选举竞争激烈的碑林区西何家村，参选率达到了100％，并且所有选民都进入秘密划票室填写选票。
3、充分尊重民意是村委会换届选举工作的本质要求村委会换届选举是村民自治的基础一环，是实现村民民主政治权利的重要方式和途径。在这次换届选举中，我们反复强调要尊重村民的意愿和民主权利，防止和克服长官意志和强迫民意的任何做法。为了使村民的民主权利得到充分保障，我们注意把握好四个环节：一是加强宣传教育，把法律政策原原本本交给村民；二是深入调查研究，了解村情民意，发动村民群策群力，制定好村选举办法；三是规范操作，保证村民充分行使推选权、选举权、提名权和投票权；四是正确对待村民反映的问题，化解村民疑虑，查处违法行为，维护村民合法权益。在整个选举期间，市选举办共接待群众来访127起，上千人次。对每一起群众信访，我们都能细心接待，认真回复。对矛盾特别大、问题特别严重的长安区滦镇内苑村，市委、市政府还专门组成工作组帮助解决问题。
4、严格依法办事是村委会换届选举健康有序的保证
村委会换届选举的基本要求是依法按程序办事。这次换届各级严格依照中办14号文件及相关法律要求，不但抓关键环节，如选委会推选关、选民登记关、候选人提名关、投票选举关；而且也重视一些细微之处，如选民资格、秘密写票处的设置、计票等，决不图省事、走过场。阎良区对选举中程序不规范，村民有意见的麻张、万南等3个村毅然做出推倒重来的决定，受到村民热烈拥护，极大地树立了组织法的权威，有效地保证了全区选举工作的顺利开展。全区80个村，有76个村一次性选举成功，成功率高达96．25％。
四、存在问题与对策
我市第五次村委会换届选举工作总体进展平稳、健康有序，取得了明显成效，但工作中不同程度的存在一些问题，主要是：
一是选举工作发展不平衡。少数区县、乡镇领导对换届选举不够重视，选举前没有经过认真的研究部署，工作不力，行动迟缓，影响了全市选举工作的进度。如户县余下镇、五竹乡，目前尚有16个村未结束选举，占全市剩余村的16％。
二是个别地方选举前准备工作不充分。农村的许多问题和矛盾没有得到妥善解决，以至于选举工作开展后，许多群众要求先对村干部财务进行公开，查清问题再选举；有的因对原任干部有意见，造成投票多次不成功。
三是少数地方农村中宗族、宗派矛盾较为突出，拉选票、贿选现象较为严重，加大了选举工作难度。个别村甚至出现竞选者落选后不断组织村民上访，干扰党政机关正常工作秩序的情况。
四是少数地方村民法制观念淡薄。在推选选委会、提名候选人以至于正式选举的过程中，不顾村集体利益，随意放弃权利，甚至受人操纵进行投票，致使个别有劣迹的人当选。也有一些竞选者看到自己当选无望，就指使一些人砸票箱，撕选票，出现了一些违法行为。
总结笫五次村委会换届选举的经验教训，为进一步完善民主选举制度，提高我市村民自治水平，特提出以下几条建议：
一是完善村委会选举配套法规。建议市人大依据《村委会组织法》和省上“两个办法”的基本原则和精神，尽快制定相应的地方配套法规。包括具体细化诸如选民资格、候选人条件、多次选举未果处理、罢免程序等操作环节；明确贿选、破坏选举以及各种主体违法的制裁尺度等。
二是健全村委会选举保障机制。建议以立法的形式进一步明确公检法司等部门参与村委会选举的职责权限，介入程度，依法打击各种干扰破坏选举的违法行为，依法规范各级政府及有关部门的行政行为，切实保障村委会组织法的有效实施。